IV SA/Gl 429/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 19 grudnia 2012 r. nr XXX/681/12 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć niektórych nauczycieli oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym oddala skargę. Pismem z dnia 25 marca 2013 r. Wojewoda Śląski, działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 142 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXX/681/12 zmieniającą uchwałę Nr LXVI/1595/06 w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć niektórych nauczycieli oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. Podstawę prawna tej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.), dalej w skrócie "KN". Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 42 ust. 3 oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 KN, gdyż jak wynika z treści § 1 uchwały Rada określiła obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla logopedów i doradców zawodowych oraz dla nauczycieli orientacji przestrzennej, nauczycieli usprawnienia widzenia a także innych specjalistów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto Katowice, zatem objęła tą regulacją, wbrew jasnej i wyraźnej treści art. 42 ust. 7 pkt 3 ww. ustawy, nauczycieli zatrudnionych w szkołach wymienionych w treści art. 42 ust. 3 KN. W treści art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawodawca wskazał natomiast, że przedmiotowa regulacja może dotyczyć jedynie logopedów oraz doradców zawodowych, a nie nauczycieli orientacji przestrzennej, nauczycieli usprawnienia widzenia a także innych specjalistów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto Katowice. Ponadto Rada może ustanowić obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 tej ustawy oraz innych specjalistów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie . Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta ustalając tygodniowy wymiar zajęć w stosunku do nauczycieli orientacji przestrzennej, nauczycieli usprawnienia widzenia a także innych specjalistów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto Katowice wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Rada w treści podjętej uchwały nie wskazała bowiem nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 KN, czym rażąco naruszyła art. 42 ust. 7 pkt 3 tej ustawy. Dalej organ nadzoru wskazał, że w treści § 2 przedmiotowej uchwały Rada Miasta wprowadziła nowe brzmienie § 1 ust. 1 pkt 5 tabeli zmienianej uchwały, zgodnie z którym ustalono tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć pedagogów, psychologów, a także innych specjalistów prowadzących zajęcia specjalistyczne zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w wymiarze 32 godzin. Czyniąc w ten sposób Rada samodzielnie ustaliła, wbrew delegacji wynikającej z treści art. 42 ust. 7 pkt 3 KN, tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych działających na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.). Tymczasem z treści delegacji art. 42 ust. 7 pkt 3 KN wynika, że rada uprawniona jest jedynie do ustalania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3 oraz innych enumeratywnie wymienionych specjalistów i nauczycieli. Zatem Rada Miasta Katowice bez podstawy prawnej uregulowała obowiązkowy wymiar godzi nauczycieli zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, które w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) nie są szkołami, ani też nie są wymienione w treści art. 42 ust. 3 pkt 7 KN. Na marginesie zwrócono także uwagę na niedopuszczalny sposób wprowadzania zmian w tekście uchwały polegający na "wprowadzaniu punktu" pomiędzy pkt 4 i 5 poprzez dodanie nowej treści pkt 5 ( nienazwanej przedmiotowo z jego treścią dotychczasową) i przesunięciu dotychczasowych punktów 5-9 poprzez nadanie im nowej numeracji, co jest nie do pogodzenia z zasadami prawidłowej legislacji. Jeżeli bowiem zamiarem Rady było dodanie nowego punktu po pkt 4 należało nadać mu oznaczenie "pkt 4a", a następujące po nim punkty pozostawić bez zmiany numeracji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie Za nietrafne uznano stanowisko Wojewody Śląskiego, że Rada samodzielnie ustaliła, wbrew delegacji wynikającej z treści art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć nauczycieli zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Pełnomocnik organu przyznał, że placówki te od dnia 1 stycznia 2012 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie są szkołami w rozumieniu ustawy o systemie oświaty ani też nie są wymienione w art. 42 ust. 3 pkt 7 KN. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 204 ust. 1 pkt a) wskazanej ustawy uchylony został ust. 1a KN, zgodnie z którym ustawie tej podlegają również nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni w placówkach opiekuńczo-wychowawczych działających na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zmiana ta została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Zauważono jednak, że zgodnie z art. 229 ust. 8 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Na tej podstawie wywodzono, że Rada w dniu powzięcia uchwały posiadała uprawnienia do zmiany uchwały w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć niektórych nauczycieli oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym, w części dotyczącej zmiany wysokości tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć pedagogów, psychologów, a także innych specjalistów zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Również za niezasadny uznano zarzut wykroczenia w zaskarżonej uchwale poza dyspozycje art. 42 ust. 7 pkt 3 KN poprzez określenie obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli orientacji przestrzennej, nauczycieli usprawnienia widzenia a także innych specjalistów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Miasto Katowice. Zdaniem pełnomocnika organu Wojewoda dokonał niewłaściwej interpretacji wskazanego przepisu, w szczególności niewłaściwie zinterpretował zapis treści art. 1 ust. 2 pkt 1a i art. 42 ust. 3 KN, a także nie dokonał analizy zmienianej uchwały Nr LXVI/1595/06 Rady Miasta Katowice z dnia 16 października 2006 r. , gdzie w § 1.1 ustalono tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych wychowawczych lub opiekuńczych, prowadzonych przez nauczycieli niewymienionych w art. 42 ust. 3 KN. Jednocześnie podniesiono, że to skarżący nie wykazał, że ujęte w § 2 zaskarżonej uchwały kategorie osób zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych nie są ujęte w art. 42 ust. 3 KN, a Rada wprost określiła, iż wykaz dotyczy stanowisk nie wymienionych we wskazanym wyżej przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu samorządu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl 91 ust. 1 tej ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXX/681/12, która wprowadziła zmiany do uchwały z dnia 16 października 2006 r. Nr LXVI/1595/06 w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć niektórych nauczycieli oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym. W ocenie organu nadzoru ustalenie obowiązkowego wymiaru zajęć dla innych niż wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 KN specjalistów oraz nauczycieli szkół, określonych w § 1 skarżonej uchwały rażąco narusza art. 42 ust. 3 oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 KN. Stosownie do art. 42 ust. 3 KN w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli ustala się według norm określonych w tym przepisie, różnicując czas pracy nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach różnych typów szkół, przy czym pod pojęciem nauczycieli rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych. Co do zasady więc pensum nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach różnych typów zostało unormowane przez ustawodawcę w art. 42 ust. 3 KN. Natomiast stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 3 KN pozostałym nauczycielom szkół lub placówek niewymienionych w ust. 3 oraz innym wskazanym w ust. 7 pkt 3 nauczycielom, a także pedagogom, psychologom, logopedom, doradcom zawodowym prowadzącym zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć określa organ prowadzący szkołę lub placówkę. W § 1 ust. 1 zmienianej uchwały ustalono tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych wychowawczych lub opiekuńczych prowadzonych przez nauczycieli niewymienionych w art. 42 ust. 3 KN zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć, według norm zawartych w tabeli. Punkt 4 tabeli w zakresie w jakim określa stanowiska brzmi: "pedagodzy, psycholodzy, logopedzi, doradcy zawodowi, nauczyciele orientacji przestrzennej i nauczyciele usprawnienia widzenia a także inni specjaliści prowadzący zajęcia specjalistyczne zatrudnieni w szkołach i placówkach" W § 1 zaskarżonej uchwały punkt ten otrzymał następujące brzmienie: "logopedzi, doradcy zawodowi, nauczyciele orientacji przestrzennej i nauczyciele usprawnienia widzenia a także inni specjaliści prowadzący zajęcia specjalistyczne zatrudnieni w szkołach". Porównanie zacytowanych przepisów zawartych w punkcie 4 tabeli wskazuje, że zmiana polegała na pominięciu stanowiska psychologa, pedagoga oraz specjalistów prowadzących zajęcia specjalistyczne zatrudnionych w placówkach, a nie na zastąpieniu tych stanowisk innymi nie wymienionymi w punkcie 4 tabeli w jego dotychczasowym brzmieniu. Tymczasem organ nadzoru przedmiotem zaskarżenia uczynił uchwałę zmieniającą w zakresie, który nie uległ zmianie w stosunku do dotychczasowego brzmienia pkt 4 tabeli uchwały z dnia 16 października 2006 r., a dotyczącego "nauczycieli orientacji przestrzennej i nauczycieli usprawnienia widzenia a także innych specjalistów prowadzących zajęcia specjalistyczne zatrudnionych w szkołach". Skoro Wojewoda kwestionuje te zapisy winien skierować skargę na uchwałę z dnia 16 października 2006 r. Natomiast skarżąc uchwałę zmieniającą może jedynie kwestionować zapisy w takim zakresie w jakim zmieniają one dotychczasowe uregulowanie. Tymczasem Wojewoda nie stwierdza, że wprowadzona w § 1 zaskarżonej uchwały zmiana polegająca w istocie na pominięciu w § 1 ust. 1 pkt 4 tabeli zmienianej uchwały stanowiska psychologa, pedagoga czy specjalistów zatrudnionych w placówkach w sposób rażący narusza przepisy prawa. Również Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w tym zakresie. Należy jednocześnie zauważyć, że przepis art. 42 ust. 7 pkt 3 KN w dacie podjęcia uchwały z dnia 16 października 2006 r. do dnia uchwalenia zaskarżonej uchwały miał zasadniczo tożsame brzmienie. Wobec tego za pozbawiony podstaw należało uznać zarzut rażącego naruszenia prawa w zakresie objętym regulacją§ 1 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu nie doszło także do rażącego naruszenia prawa w części dotyczącej § 2 przedmiotowej uchwały. Przepis ten wprowadził nowy punkt 5 tabeli określonej w § 1 ust. 1 zmienianej uchwały. W punkcie tym ustalono tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć pedagogów, psychologów, a także innych specjalistów prowadzących zajęcia specjalistyczne zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych w wymiarze 32 godzin. W ocenie Wojewody Rada bez podstawy prawnej uregulowała obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin dla nauczycieli zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, które w rozumieniu ustawy o systemie oświaty nie są szkołami, ani nie są wymienione w treści art. 42 ust 3 pkt. 7 KN (zapewne chodziło o art. 42 ust. 7 pkt 3 KN). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że do dnia 1 stycznia 2012 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przepisom ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z jej art. 1 ust. 1a podlegali także nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieniu przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) w publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych oraz ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych działających na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Natomiast osoby zatrudniane w wymienionych placówkach i ośrodkach poczynając od dnia 1 stycznia 2004 r., nie podlegały już przepisom Karty Nauczyciela w żadnym zakresie. Jednocześnie art. 3 pkt 1 i 2 KN zawiera ustawową definicję nauczyciela oraz szkoły. Zgodnie ze wskazanym przepisem obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 (tj. działających m.in. na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty) i 1a, (a więc zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych). Natomiast pod pojęciem szkoły bez bliższego określenia ustawodawca rozumiał przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a (a więc placówki opiekuńczo wychowawcze i ośrodki adopcyjno-opiekuńcze). Natomiast z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie nowelizacja ustawy - Karta Nauczyciela, zawarta w art. 204 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny, która uchyliła ust. 1a w art. 1 KN, wyłączając tym samym nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych przed 1 stycznia 2004 r. w publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych i ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych z zakresu obowiązywania Karty Nauczyciela, a w konsekwencji zmieniła brzmienie art. 3 pkt 1 i 2 KN wyłączając spod jego regulacji ust. 1a, a więc przedmiotowe placówki i ośrodki. Jednakże ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w art. 237 zawiera przepisy przejściowe, w myśl których przepisy ustawy Karta Nauczyciela będą jeszcze stosowane przez okres 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a zatrudnionych dotychczas w publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w art. 228 ust. 1 i 229 ust. 1-7 (ust. 1). Po upływie tego terminu wymienione osoby utracą status nauczyciela i staną się pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) (ust. 2). Zdaniem Sądu analiza cytowanych wyżej uregulowań prawnych prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Katowice, wbrew stanowisku skarżącego, była uprawniona na podstawie art. art. 42 ust. 7 pkt 3 KN do ustalenia obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć dla pedagogów, psychologów, a także innych specjalistów prowadzących zajęcia specjalistyczne zatrudnionych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Przy czym należy nadmienić, że ustalony wymiar zajęć będzie dotyczyć wyłącznie tych pedagogów, psychologów i innych specjalistów, którzy zostali zatrudnieni w tych placówkach przed 1 stycznia 2004 r. Wobec tego należało stwierdzić, że w zakresie określonym w § 2 uchwały Rada nie przekroczyła upoważnień ustawowych zawartych w art. 42 ust. 7 pkt 3 KN. Natomiast sygnalizowany przez organ nadzoru na marginesie sposób wprowadzania zmian w tekście uchwały, jako niezgodny zasadami prawidłowej legislacji, nie stanowi o takim naruszeniu prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi okazały się bezzasadne, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.