IV SA/Gl 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych - odpłatności za pobyt w domu spokojnej starości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy U. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza U. (dalej: Kierownik MOPS) określił wobec J.C. wysokość należności podlegającej zwrotowi w kwocie 9208,58 zł, którą Gmina U. zastępczo wniosła z tytułu pobytu jej ojca - W.Ł. w Miejskim Domu Spokojnej Starości w U., za okres od 1 października 2008 r. do 2 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż zgodnie z umową zawartą przez J.C. z Kierownikiem MOPS w dniu 18 stycznia 2008 r. była ona zobowiązana do regulowania należności z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej. W związku z tym, że opłaty takie nie były jednak uiszczane, Gmina U. została nimi obciążona na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Następnie, w drodze egzekucji administracyjnej kwota należności z tego tytułu, wskazana w decyzji, została wyegzekwowana na rzecz Gminy od strony. Postępowanie egzekucyjne zostało zakończone w dniu 18 maja 2010 r . W trakcie prowadzonej egzekucji zapadły dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 18 maja 2011 r. , sygn. akt III SA/Gl 379/11 oraz z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Gl 179/11. Pierwszym z nich WSA w Gliwicach uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika MOPS z dnia [...]r. wyrażające stanowisko wierzyciela, w którym uznano za nieuzasadnione zarzuty zobowiązanej J.C. dotyczące egzekucji należności pieniężnych z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej. Natomiast drugim wyrokiem WSA w Gliwicach uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika MOPS z dnia [...]r., wydane na podstawie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. w sprawie uznania za nieuzasadnione zarzutów podnoszonych przez J.C. W uzasadnieniu obu wyroków Sąd zwrócił uwagę, iż właściwą drogą wyegzekwowania należności poniesionych "zastępczo" przez gminę nie może być umowa, ale decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie podnosząc zarzut naruszenia: 1/art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które skutkowało błędnym przyjęciem wyłącznej odpowiedzialności i J.C. z tytułu opłat za pobyt ojca w Miejskim Domu Spokojnej Starości w U. w okresie 1 października 2008 r. do 2 grudnia 2009 r; 2/ art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym przyjęciem wyłącznej odpowiedzialności strony za powyższe opłaty; 3/ art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędna wykładnię, które skutkowało prowadzeniem postępowania egzekucyjnego wobec strony; 4/ niezastosowania się do wytycznych wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2011 r., zgodnie z którymi nie istnieje obowiązek podlegający egzekucji w sytuacji, kiedy tytuł wykonawczy oparty jest tylko o umowę zawartą z osoba zobowiązaną, jeśli nie została wydana w tej sprawie decyzja określająca wysokość dochodzonej należności W uzasadnieniu odwołania J.C. wskazała, iż Kierownik MOPS nałożył na nią obowiązek pokrycia kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej, opierając się na umowie z dnia 18 stycznia 2008 r., podczas gdy pismem z dnia 1 października2008 r. uchyliła się ona od zobowiązania z niej wynikającego co do ponoszenia opłat, ze względu na uchylanie się od wypełnienia zadeklarowanych zobowiązań przez pozostałe osoby (poza jedną z jej sióstr). Organ ograniczył się do obciążenia jej całymi kosztami, nie podejmując czynności zmierzających do ustalenia pozostałych zobowiązanych. W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie podstaw do wydania decyzji deklaratoryjnej, określającej wysokość należności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, obciążającej tymi kosztami J.C. Jak podkreślono w uzasadnieniu, obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez członków rodziny osoby w nim umieszczonej wynika z mocy samego prawa (art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej). Umowa wskazana w art. 103 ust. 2 tej ustawy, służy jedynie określeniu wysokości należności z tego tytułu. Wobec tego, w takim przypadku, kiedy gmina zastępczo ponosi te opłaty ze względu na uchylanie się osób zobowiązanych, może ona dochodzić ich zwrotu w drodze egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy, należności z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś ich wysokość oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Skoro J.C. była zobowiązana do ponoszenia tych opłat, to ze względu na ich wyegzekwowanie zachodziły podstawy do wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej wysokość należności podlegających zwrotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J.C., reprezentowana przez radcę prawnego J.D., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które skutkowało błędnym przyjęciem wyłącznej odpowiedzialności J.C. za ponoszenie opłat w związku z pobytem ojca w Miejskim Domy Spokojnej Starości w U. Ponadto podnosi zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji potwierdzającej istniejąca sytuacje prawną, choćby sprzeczną z obowiązującymi przepisami, skutkuje konwalidacją tejże sytuacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Podkreślono w szczególności to, iż na tym etapie sprawy, kiedy postępowanie egzekucyjne zostało już zakończone, zasadnym było wydanie decyzji deklaratoryjnej. Decyzja taka nie tworzy nowej sytuacji prawnej, jedynie potwierdza w sposób prawnie wiążący sytuację, która już wcześniej zaistniała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zupełnie z innych przyczyn aniżeli zostały w niej wskazane. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182) . Stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a tego przepisu (tj. mieszkańca domu; małżonka, zstępnych przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2; osób niewymienionych w ust. 2) z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków W myśl art. 104 ust. 1 u.p.s. należności z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). W świetle przywołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości to, że należność z tytułu opłaty za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej powinny zostać ustalone w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z akt postępowania, Gmina U., która w trybie "zastępczym" regulowała opłaty za pobyt W.Ł. (ojca J.C.) w Miejskim Domu Spokojnej Starości w U., po bezskutecznym wezwaniu skarżącej do zwrotu kwoty uiszczonej z tego tytułu, skierowała sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. Cała należność podlegająca zwrotowi została wyegzekwowana od skarżącej. Postępowanie egzekucyjne zakończyło się w dniu 18 maja 2010 r. W ocenie Sądu, wydanie w dniu [...]r. przez Kierownika MOPS decyzji określającej wobec J.C. wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłat wniesionych zastępczo przez Gminę U. na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. w sytuacji, kiedy obowiązek uiszczenia przez nią opłat już nie istniał ze względu na wyegzekwowanie kwoty stanowiącej ich równowartość, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa materialnego – art. 104 ust. 3 u.p.s. W dacie wydawania tej decyzji nie istniał bowiem przedmiot postępowania, którym powinno być nałożenie na jedną z osób wymienionych w art. 61 ust. 1 zobowiązania do zwrotu opłat uiszczonych przez Gminę U. za pobyt W.Ł. w domu pomocy społecznej. Zobowiązanie to zostało już wykonane, Gmina U. została zaspokojona, przy czym dla przedmiotu prowadzonego postępowania nie miała znaczenia kwestia prawidłowości zastosowania trybu egzekucji administracyjnej w sytuacji, kiedy nie została wydana wcześniej decyzji określająca wysokość należności podlegających zwrotowi oraz termin ich zwrotu na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s., zaś wierzyciel (Gmina U.) oraz organ administracji skarbowej (Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K.) bezzasadnie przyjęły, iż zobowiązanie do zwrotu powstaje z mocy samego prawa. W przypadku braku przedmiotu postępowania administracyjnego nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej kształtującej sytuację prawną adresata, ze względu na brak możliwości określenia jednego z konstytutywnych elementów stosunku administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania powoduje konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie znajduje uzasadnienia potraktowanie zaskarżonej decyzji jako aktu deklaratoryjnego. Wydanie tego rodzaju aktu jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, kiedy ustawodawca kształtuje z mocy prawa określony stosunek administracyjnoprawny, wiążąc go z zaistnieniem określonego stanu faktycznego, zaś rolą decyzji deklaratoryjnej jest tylko i wyłącznie stwierdzenie, w sposób prawnie wiążący, zaistnienia takich skutków prawnych. W sprawie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być podejmowane jedynie decyzje konstytutywne, bowiem zobowiązania z tego tytułu nie powstają ex lege, ale właśnie na mocy aktów noszących takie znamiona. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .