IV SA/Gl 432/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Miasta M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r.) w związku z art. 5 ust. 5 i 7, art. 6 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z póżn. zm.) określiła zasady odpłatności za usługi świadczone przez przedszkola dla których organem prowadzącym jest Miasto M.. W uchwale tej wskazano między innymi, że usługi świadczone przez te przedszkola w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określone w rozporządzeniu ministra właściwego ds. oświaty są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 2 omawianej uchwały wskazano, że dodatkowe usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Miasto M., wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, są odpłatne i wynoszą 1,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Określono również, że usługi te mają charakter zajęć opiekuńczo-wychowawczych. Organ ustalił ponadto, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata ulega pomniejszeniu za każdą godzinę nieobecności. Skargą z dnia [...] Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej uchwały jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z przepisami załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4 poz. 17), jak również w związku z § 6 ust. 3 i § 10 ust. 2 pkt 1 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że skarżona uchwała wprowadza pobieranie opłat za dodatkowe usługi świadczone przez przedszkola publiczne, które wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz, że usługi te mają charakter zajęć opiekuńczo – wychowawczych. Zaznaczono, że pojęcie to nie jest dość ostre, a co za tym idzie nie można ustalić, o jakiego rodzaju świadczenia chodzi. Skarżący zaakcentował, że użyte sformułowania między innymi: "za każdą rozpoczętą godzinę" sugerują, że opłaty te pobierane będą za sam pobyt dziecka w przedszkolu oraz zapewnienie mu opieki. Wskazano, że nie ma podstaw aby bliżej nieokreślone zajęcia opiekuńczo – wychowawcze kwalifikować jako wykraczające poza podstawę programową bowiem prowadzenie zajęć tego charakteru jest w istocie realizowaniem podstawowej funkcji przedszkola. W ocenie organu nadzoru w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się możliwość określenia, w ramach dziennego czasu pracy przedszkola, czasu, w jakim realizowana jest podstawa programowa. Ustalenia te powinny być bowiem dokonywane na poziomie poszczególnych przedszkoli, w zupełnie innym akcie prawnym, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 Załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN w sprawie ramowych statutów (...). Zgodnie z powołaną normą to w statucie przedszkola określa się dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik skarżącej wniosła o oddalenie skargi wskazując, że o tym, czy podstawa programowa wychowania przedszkolnego będzie realizowana przez 5 godzin, czy też dłużej decyduje Rada Miasta, jako organ prowadzący, który zgodnie z art. 5 ust. 5 w zw. z art. 105 ustawy o systemie oświaty odpowiada za utrzymanie przedszkoli. W skarżonej natomiast uchwale Rada Miasta uchwaliła, że ta podstawa programowa będzie realizowana przez 5 godzin. Dlatego wszystkie usługi świadczone przez przedszkola, które wykraczają poza zakres określony w § 1 uchwały nie są objęte ustawowym obowiązkiem gminy, a co się z tym wiąże stanowią usługę dodatkową. Ponadto wskazano, że przyjęcie rozliczenia za każdą godzinę jest rozwiązaniem najbardziej optymalnym bowiem rodzice zdecydują, kiedy odebrać dziecko aby nie płacić. Zaznaczono, że podstawa programowa określona w rozporządzeniu jest tak ogólna, że mieszczą się w niej wszystkie zajęcia, jakie można odbywać z dziećmi, w tym opiekuńcze, a gmina nie jest w stanie wykazać zajęć, za które mogłyby zostać pobrane opłaty i mogłybyć realizowane we wszystkich przedszkolach w mieście. Konkludując organ wskazał, że skarżona uchwała nie narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia [...] pełnomocnik organu przesłała do tutejszego Sądu uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...], nr [...] w sprawie odpowiedzi na skargę Wojewody [...] z dnia [...], którą uznano skargę organu nadzoru za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 praz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa mówić można natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, jak również przepisów regulujących podejmowanie uchwał. Na wstępie również należy zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej uchwały zostały znowelizowane ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991), która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. Jednakże Sąd zobligowany jest rozpoznać sprawę badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego na dzień wydania kontrolowanego aktu stanu prawnego jak i faktycznego. Dlatego w przytoczonych przez Sąd regulacjach prawnych nie uwzględniono zmian wprowadzonych wyżej opisaną nowelizacją. Uchwała będąca przedmiotem skargi została wydana w oparciu o regulację art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Norma ta upoważnia radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez prowadzone przez gminę przedszkola, nie ustalając jednak o jakiego rodzaju świadczenia chodzi. Dlatego aby móc doprecyzować wskazane pojęcie należy sięgnąć do regulacji art. 6 ust. 1 zgodnie z którym: przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Z cytowanej normy wynika zasada, zgodnie z którą publiczne przedszkole jest zobowiązane realizować co najmniej podstawę programową wychowania przedszkolnego prowadząc bezpłatne nauczanie i wychowanie. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego - należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione zostały w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4 poz. 17). W załączniku tym wskazano, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Uwagi te są o tyle istotne, że na ich podstawie można określić program rozszerzony realizowany przez przedszkola już odpłatne, co przecież jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe regulacje Sąd uznał, że organ istotnie naruszył zaskarżoną uchwałą art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Po pierwsze opłaty te winny być pobierane w związku z wyraźnie wskazanymi usługami, usługi te muszą zostać skonkretyzowane bowiem nakładana opłata stanowi zapłatę za wykonane świadczenia oferowanego przez przedszkole poza podstawą programową wychowania przedszkolnego. Po wtóre w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że omawiana opłata nie może mieć charakteru stałego. Powstaje bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania dziecka do przedszkola bez względu na rodzaj świadczeń oferowanych, ich jakość czy czas trwania (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09, czy z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Godzi się również podnieść, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Ustalając więc wysokość tej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest pobierana oraz co składa się na to świadczenie. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że usługi świadczone ponad 5 godzin realizowanych w ramach podstawy programowej są usługami o charakterze opiekuńczo – wychowawczym i za te usługi pobiera się opłaty w określonej wysokości. Świadczenia, które mają być odpłatne muszą zostać precyzyjnie określone, zindywidualizowane w uchwale. Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom bowiem, jak już zaznaczono, w sposób generalny nakłada na rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z usług przedszkoli publicznych zlokalizowanych na terenie miasta obowiązek ponoszenia opłaty niezależnie od oferowanych usług po przekroczeniu określonych w uchwale godzin pobytu w placówce. Przyjęte w skarżonej uchwale rozwiązania nie typizują świadczeń odpłatnych, co z kolei uniemożliwia osobom zobowiązanym do ich ponoszenia weryfikację, czy w rzeczywistości oferowane przez przedszkole usługi nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Ponadto wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma generalne znaczenie dla osób zobowiązanych do ich uiszczania. Dokonując bowiem wyboru zajęć na które dziecko będzie uczęszczać rodzice muszą wziąć pod uwagę koszt tych zajęć, ich jakość oraz z drugiej strony własne możliwości zarobkowe, czy majątkowe. Wobec podważenia samej zasady odpłatności za świadczenia określone w uchwale zbędne jest odnoszenie się do pozostałych kwestii podnoszonych przez strony niniejszego postępowania. Mając wszystko powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że skarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czego konsekwencją jest stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.