IV SA/Gl 433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. B.-B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie służby celnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w K. na podstawie art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302), art. 27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2, art. 81 ust. 1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) zwolnił E. B. – B. ze służby stałej w Izbie Celnej w K. w terminie [...] od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu podano, iż w dniu [...] r. strona otrzymała propozycję przeniesienia do Izby Celnej w P. w trybie art. 32 ustawy, o której mowa powyżej, którą to propozycję E. B. – B. odrzuciła. Zgodnie wiec z dyspozycją art. 32 ust. 6 pkt 2 odmowa przyjęcia propozycji stanowiła podstawę do zwolnienia ze służby. W dniu [...] r. strona nie zgadzając się z przedmiotowym rozstrzygnięciem złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] r. i ponownego zbadania sprawy. Dyrektor Izby Celnej w K. na skutek złożenia wniosku, o którym mowa powyżej w dniu [...] r. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł o jej uzupełnieniu o art. 26 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, z kolei w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który to z kolei wyrokiem dnia 10 października 2005r. w sprawie o sygn. IV SA/Gl 160/04 stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r. uznając zawarte w decyzji organu drugiej instancji orzeczenie reformatoryjne jako rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto pogląd Dyrektora Izby Celnej w zakresie wskazania dodatkowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby uznano za błędny. Będąc związanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Dyrektor Izby Celnej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., na podstawie art. 32 ust. 6 pkt.2 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...), art. 27 ust. 1, art. 81 ustawy o Służbie Celnej utrzymał w mocy w całości decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu podano, iż strona składając pismo o odmowie przyjęcia złożonej propozycji przeniesienia do Izby Celnej w P. musiała liczyć się z konsekwencjami w postaci zwolnienia ze służby celnej. Organ I instancji zasadnie wydał decyzję o zwolnieniu ze służby, gdyż E. B. – B. nie wykonała obowiązków wynikających z ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych. Odmowa przyjęcia propozycji stanowiła zgodnie z art. 32 ust. 6 pkt 2 przedmiotowej ustawy podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Dalej wskazano, iż strona w swoim oświadczeniu podała, iż nie wyraża zgody na pełnienie służby w innej miejscowości mając na względzie konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem. Zaznaczyła również, że otrzymywane uposażenie nie pokryje kosztów związanych z nowym miejscem służby. W ocenie organu argumenty natury rodzinnej i socjalnej nie mogły stanowić podstawy do nie złożenia propozycji przeniesienia do Izby Celnej w P. Nadto zaznaczono, iż gdyby podnoszone przez stronę zarzuty zostały uwzględnione wówczas konsekwencją takiego rozstrzygnięcia byłoby nie wykonanie obowiązku wynikającego z ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych. Wskazano nadto, iż każdego funkcjonariusza celnego łączy stosunek służbowy wynikający z aktu mianowania i w ramach tego stosunku pozostaje on w pewnej dyspozycyjności względem organu, zyskując w zamian większą przewidzianą prawem ochronę. Ustawodawca dając funkcjonariuszom celnym w ramach stosunku służbowego określone uprawnienia ma prawo wymagać większej dyspozycyjności. Tym właśnie stosunek służbowy różni się od stosunku nawiązanego na podstawie umowy o pracę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. B. – B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa tj. art. 19, art. 20, art., 26 pkt. 7, art. 27, art. 43 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, a także przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 , art. 15, art. 61 § 4 , art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie w toku postępowania administracyjnego. Zarzucono także naruszenie prawa w postaci art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w celu przeniesienia skarżącej do pracy w Izbie Celnej w P., a wyniku odmowy przyjęcia propozycji przeniesienia w celu zwolnienia skarżącej ze służby, błędną wykładnię tego przepisu jako zakładającego obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby oraz nieokreślenie w propozycji przeniesienia wszystkich nowych warunków zatrudnienia. W związku w powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano, iż przepis art. 32 ustawy, o której mowa powyżej nie wyłączał w żadnym stopniu stosowania przepisów ustawy o Służbie Celnej w szczególności art. 19 i 20, 26 pkt. 7, 27 ust. 1. Przepisy te dotyczą funkcjonariuszy celnych w związku z ich przeniesieniem do innej jednostki organizacyjnej. Zgodnie z art. 19 nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości: kobiety w ciąży oraz funkcjonariusza celnego samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Zgodnie z kolei z art. 20 przeniesienie funkcjonariusza celnego do innej miejscowości, z której dojazd jest znacznie utrudniony, wymaga zapewnienia mu odpowiednich warunków mieszkaniowych z uwzględnieniem jego sytuacji rodzinnej. W takim wypadku funkcjonariuszowi przysługuje również zwrot kosztów przeniesienia, w tym zwrot kosztów podróży. Nadto wydane na podstawie art. 20 ust. 3 rozporządzenie MF w sprawie przyznawania świadczeń związanych z przeniesieniem (...) określa jakie świadczenie powinien otrzymać w sytuacji gdy zachodzi potrzeba jego przeniesienia tj. zwrot kosztów podróży, diety, dodatek za rozłąkę, zwrot kosztów przejazdu do miejsca stałego zamieszkania. Skarżąca z kolei nigdy nie otrzymała dokumentu określającego takie warunki. Tym samym w ocenie skarżącej organ naruszył również art. 32 ustawy o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...), zgodnie, z którym propozycja przeniesienia powinna określać wszelkie nowe warunki zatrudnienia. Organy administracji publicznej nie zastosowały się również do art. 26 pkt. 7 i 27 ust.1, które stanowią, iż funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku likwidacji urzędu lub jego reorganizacji związanej ze zmniejszeniem liczby etatów, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie funkcjonariusza celnego na inne stanowisko lub do innego urzędu. W wypadkach, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 9 i 11 oraz w art. 26, zawiadomienie o zwolnieniu ze służby doręcza się funkcjonariuszowi celnemu z dwutygodniowym wyprzedzeniem w okresie służby przygotowawczej oraz z trzymiesięcznym wyprzedzeniem w okresie służby stałej. Ponadto zdaniem skarżącej nie zastosowano art. 43 ust. 1, który stanowi, że do funkcjonariusza celnego kobiety stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące szczególnej ochrony pracy kobiet, chyba że przepisy niniejszej ustawy są dla niej korzystniejsze. Strona skarżąca podniosła również naruszenie przez organ administracji art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 , art. 15, art. 61 § 4 , art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Błędne zastosowanie tych przepisów miało negatywnie skutkować na treść decyzji oraz uniemożliwiało E.B.–B. merytoryczne odniesienie się do niektórych zarzutów, a tym samym zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Powyższe stanowisko jednak i poczynione ustalenia nie znalazły swego odzwierciedlenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazano, iż wszelkie wątpliwości dotyczące świadczeń związanych z przeniesieniem były omawiane przez Dyrektorów wschodnich izb celnych na zorganizowanych spotkaniach. Świadczenia te mieli zabezpieczyć Dyrektorzy Izb Celnych w P. i B. P. po formalnym przeniesieniu funkcjonariuszy. Propozycja złożona skarżącej zawierała wszystkie elementy niezbędne dla prawidłowego przeniesienia w trybie art. 32 ustawy o Wojewódzkich Kolegiach Skarbowych, bowiem ustawa ta nie wymagała wskazania dodatkowych składników istotnych dla przeniesienia. Jednocześnie stwierdzono, iż z chwilą przyjęcia propozycji, potwierdzenia tychże składników dokonywał Dyrektor Izby przejmującej funkcjonariusza w terminie 10 dni. E. B.– B. nie otrzymała takiego potwierdzenia, gdyż odmówiła przyjęcia propozycji przeniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Stosownie do treści art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ( Dz. U. Nr 137, poz. 1302) odmowa przyjęcia propozycji, o której mowa w art. 1 stanowi podstawę do zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W pierwszym rzędzie, jednocześnie odnosząc się do jednego z zarzutów skargi wskazać należy, iż treść powyższego przepisu wskazuje, iż zwolnienie ze służby ma charakter obligatoryjny, a organ administracji działa w ramach związania administracyjnego. Oznacza to, że fakt wyrażenia woli odmowy wykonania decyzji w sprawie przeniesienia wymusza na właściwych organach celnych rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby. Kwestia ta więc nie została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oceniając zatem legalność działania organu, Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 32 ustawy konsolidacyjnej ma charakter obowiązkowy. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia przygotowań wejścia Polski do Unii Europejskiej. Polska, albowiem w roku 2003 będąc w oczekiwaniu na wejście do EU, stanęła w obliczu konieczności dokonania szeregu istotnych zmian prawnych, mogących być analogicznie traktowanych jak przemiany ustrojowe. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych (por. orzeczenie z 07 grudnia 1993 r. sygn. K. 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 410, a także orzeczenie z 29 maja 1996 r., sygn. K. 22/95 OTK ZU Nr 3/96, s. 187; orzeczenie z 23 października 1996 r., sygn. K. 1/96, OTK ZU Nr 5/96 , s. 332; wyrok z 25 listopada 1997 r., sygn. K. 26/97, OTK ZU Nr 5-6/97, s. 445-446). Intencją ustawodawcy w momencie tworzenia przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz zmian niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137 poz. 1302) było wprowadzenie regulacji prawnej ułatwiającej alokację funkcjonariuszy celnych związaną z potrzebami Polski po jej wejściu do Unii Europejskiej (vide uzasadnienie projektu rządowego druk sejmowy nr 991). Regulacja ta zatem niezbędna dla ochrony interesu publicznego - której obowiązywanie ograniczono wyłącznie do okresu trzech miesięcy - mogła pozwolić funkcjonariuszom zlikwidowanych urzędów celnych na zatrudnienie w funkcjonującej nadal innej jednostce. W dalszej kolejności mając na względzie kolejny zarzut skargi, Sąd uznał za celowe dokonanie porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celnej ukształtowanej treścią art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. zwanej wyżej ustawą konsolidacyjną z sytuacją prawną funkcjonariuszy celnych w pryzmacie przepisów ustawy o Służbie Celnej, a to jej art. 19 i następnych, oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartej wart. 20 ustawy o Służbie Celnej. Jak stanowi art. 18 i 19 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości, co nie dotyczy, bez zgody zainteresowanego, kobiet w ciąży i funkcjonariuszy celnych samodzielnie sprawujących opiekę nad dzieckiem do lat 14. W przypadku przeniesienia funkcjonariusza do służby w innej miejscowości ustawodawca zapewnił mu jednorazowe świadczenie na zagospodarowanie, a także w określonych przypadkach (art. 20 ustawy) zwrot kosztu przeniesienia, podróży i zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych. Regulacja prawna zawarta wart. 32 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje natomiast żadnych zabezpieczeń o charakterze socjalnym dla funkcjonariusza służby celnej, wobec którego skierowana została propozycja przeniesienia pomiędzy jednostką zatrudniająca, a jednostką, w której miałby być zatrudniony. Przepis art. 32 ustawy konsolidacyjnej nie zawiera też uregulowania, pozwalającego na odpowiednie stosowanie, w powyższym zakresie, ustawy o służbie celnej. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ nie był zobligowany do wydania dokumentu określającego powyższe warunki. W uznaniu Sądu bezpodstawny zatem okazuje się być zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 32 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej zgodnie, z którym propozycja przeniesienia, o której mowa w ust. 1 powinna określać nowe warunki zatrudnienia w szczególności miejsce pracy lub służby, datę przeniesienia, stanowisko pracy lub stanowisko służbowe, wynagrodzenie lub uposażenie oraz konsekwencje odmowy przyjęcia propozycji. Propozycja skierowana do skarżącej z dnia [...]r. zawierała wszelkie niezbędne elementy, o których mowa powyżej. Zdaniem Sądu nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa zarzut sprowadzający się do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 8, 9, 10 § 1 i 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarżąca nie przedstawiła konkretnych zarzutów, a jedynie ograniczyła się do wskazania powyższych przepisów. Zwrócić należy uwagę na fakt, że argumentacja odnosząca się do nie poinformowania jej o zmianie pracodawcy nie może wpływać na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Zmiana właściwości organu administracji nie odnosiła się tylko do sprawy skarżącej, lecz miała charakter generalny i nastąpiła w drodze aktu normatywnego, a w tym przypadku nie zachodzi konieczność informowania o tym wszystkich pracowników w odrębnym trybie. Skoro zmiana właściwości organu nastąpiła mocą aktu normatywnego to ogłoszenie tego aktu stanowiło formę powiadomienia wszystkich zainteresowanych. Natomiast odrębną kwestią jest zachowanie dobrych obyczajów, sprowadzające się do poinformowania pracowników o zaistniałej zmianie, jednakże jak zostało to zaznaczone powyżej sąd administracyjny powołany jest do kontroli prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji, a nie stoi na straży przestrzegania przez nie dobrych manier. Wracając do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu administracji ich naruszenia, a w szczególności tego, aby rozstrzygnięcia nie były podejmowane na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a organ administracji nie poinformował skarżącej o konsekwencjach odmowy przyjęcia złożonej propozycji. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza wymogów określonych art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić także trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest normą prawną wyrażoną w treści wskazanego wyżej przepisu prawa, które odzwierciedla wolę ustawodawcy i nie może, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, brać pod uwagę negatywnych dla skarżącej skutków prawidłowo podjętych rozstrzygnięć. Tak więc nie jest uprawniony do badania innych okoliczności sprawy, w tym pokrzywdzenia skarżącej, jak i zgodności zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy -zdaniem Sądu -skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie, nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) .