IV SA/Gl 436/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 35 § 4 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 ust. 1a i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) odmówił J. H. przyznania dodatku mieszkaniowego. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że [...] r. J. H. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, z którego wynika, iż posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Jego gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób, a dochód w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 771,74 zł. Ustalenia te pozwoliły organowi uznać, że strona spełnia wymogi formalne do otrzymania wnioskowanej formy pomocy. Odmowa przyznania dodatku spowodowana została ustaleniem w oparciu o wywiad środowiskowy rażącej dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistą sytuacją majątkową. Organ ustalił, że strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rok produkcji 1996, nabytego w 2000 r., a M. H. jest właścicielem działki o powierzchni 1217 m wraz z budynkiem przy ul. [...]. Podatek za przedmiotową nieruchomość w 2008 r. wyniósł 425,95 zł., a koszty utrzymania samochodu wynoszą średnio około 60 zł., a wynika to z informacji przekazanej przez stronę. Następnie organ ustalił, że stałe miesięczne wydatki rodziny wynoszą średnio około 500 zł. miesięcznie. W sytuacji dysponowania nieruchomością gruntową posiadanie innego lokalu mieszkalnego nie jest zaspokajaniem niezbędnych potrzeb życiowych, w związku z czym należy je zaliczyć do zasobów majątkowych, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem organu posiadaną przez stronę działkę można spieniężyć, a uzyskane środki finansowe przeznaczyć na zaspokojenie podstawowych potrzeb jakimi są opłaty czynszowe za mieszkanie. Nadto organ zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w drogiej i atrakcyjnej części miasta. Zaznaczono również, że eksploatacja samochodu pociąga za sobą pewne koszty związane z zakupem paliwa, ubezpieczenia, przeglądów technicznych i innych. Zdaniem organu pierwszej instancji dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego mającego na celu pokrycie części kosztów utrzymania mieszkania przez osobę, która znajduje się w niedostatku i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb, natomiast posiadanie samochodu osobowego oraz działki świadczy o zasobności rodziny. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że gmina pośrednio współfinansowałaby koszty utrzymania i eksploatacji samochodu osobowego oraz nieruchomości gruntowej. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniósł J. H.. W odwołaniu tym zarzucił organowi pierwszej instancji niewłaściwą interpretację ustawy w zakresie art. 3 ust. 1,2 i 3 przy rażącej nadinterpretacji art. 7 ust. 13 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz nadinterpretację podstawy zagwarantowanej w art. 64 pkt 1 i 2 Konstytucji RP. W motywach odwołania odwołujący się akcentuje, że organ pierwszej instancji zaznacza, iż spełnia on wymogi formalne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, jednakże takiego świadczenia nie przyznaje. Zdaniem odwołującego się pojęcie rażącej dysproporcji było przedmiotem interpretacji ze strony sądów i stanowiło powód uwzględniania wnoszonych przez niego skarg. Przez wskazane pojęcie należy rozumieć brak proporcji i symetrii czy równowagi, jak również dysproporcja ta musi być znaczna i oczywista w odbiorze oraz dotyczyć takich osób, które deklarują niski dochód, a faktycznie dysponują wyższymi dochodami. W przypadku odwołującego się wskazana sytuacja nie zachodzi, a organ pierwszej instancji sam stwierdził, że rodzina spełnia wymogi do otrzymania dodatku. Zdaniem odwołującego nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji odnośnie nieruchomości posiadanej przez żonę wnioskodawcy, ponieważ dokonał on nieuprawnionego rozumowania i dopuścił się przekroczenia swoich uprawnień administracyjnych oraz naruszenia dóbr osobistych. Taka interpretacja stoi w sprzeczności z art. 64 Konstytucji RP. J. H. zakwestionował także ustalenia organu co do kosztów eksploatacji posiadanego samochodu osobowego i na tę okoliczność przywołał sygnatury orzeczeń tutejszego Sądu, w których uwzględniano zgłaszane przez niego zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz motywy zaprezentowane w odwołaniu od tej decyzji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy dokonał analizy działań podejmowanych przez organ i stronę tego postępowania i stwierdził, że w trakcie tego postępowania strona uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ponieważ w wyznaczonym dniu nikogo w mieszkaniu nie było, jak również strona nie poinformowała o niemożności jego przeprowadzenia, jak również nie zgłosiła się na wezwanie organu. W pismach z dnia [...] r. i z dnia [...] r. wnioskodawca informował o braku potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ponieważ sytuacja dochodowa rodziny jest organowi doskonale znana. W dalszej części uzasadnienia organ ten ustalił sytuację osobistą i dochodową strony i w następstwie przeprowadzonej analizy doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że faktycznie posiadanie samochodu osobowego nie jest przejawem luksusu, jednakże posiadanie nieruchomości położonej w atrakcyjnej i drogiej części miasta jest już jego przejawem. Nadto wskazany organ zaznaczył, że sytuacja dochodowa rodziny w 2008 r. uległa znacznej poprawie, ponieważ M. H. posiada świadczenie emerytalne w wysokości 761 zł. Organ ten podzielił stwierdzenia organu pierwszej instancji, że przyznanie stronie dodatku mieszkaniowego stanowiłoby formę współfinansowania wydatków na posiadany samochód osobowy oraz nieruchomość zabudowaną. Odnosząc się do przywołanych w odwołaniu wyroków, to zaznaczono, iż na ich podstawie przeprowadzono nowe postępowanie dowodowe w sprawie, w wyniku, którego wyszły na jaw nowe dowody i okoliczności dotychczas nieznane i przyczyniły się one do oddalenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. H. i wystąpił o uchylenie tej decyzji zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną a zarazem tendencyjną ocenę stanu faktycznego w zakresie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nadto skarżący zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi nie została zakończona sprawa rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. W skardze swojej skarżący zaznaczył, że przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki wbrew twierdzeniom SKO w C. nie były przekazane do ponownego rozpatrzenia, gdyż ich podstawą był art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do rozważań zamieszczonych w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i okoliczność tez pozostawił do oceny tutejszego Sądu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem jedynie wskazane naruszenie prawa uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. W pierwszej kolejności przyjdzie przywołać przepisy prawa mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym. Z kolei po myśli art. 5 ust. 1 powyższej ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny ( dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 w przypadku gospodarstwa składającego się z dwóch osób, przy czym zgodnie z ust. 5 tego przepisu dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Stosownie do postanowień art. 7 ust. 3 powyższej ustawy organ administracji publicznej odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego ( domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, przy ubieganiu się o dodatek. Nadto należy zauważyć, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną, a zatem organ nie ma możliwości swobodnego wyboru następstwa prawnego. W analogiczny sposób należy ocenić sytuację organu administracji publicznej w przypadku wystąpienia rażącej dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów a rzeczywistym stanem materialnym, ponieważ organ administracji podejmował będzie rozstrzygnięcie w warunkach związania. Z brzmienia przywołanego powyżej art. 7 ust. 3 wynika, że kluczowe znaczenie posiada interpretacja pojęcia "rażąca dysproporcja", ponieważ pojęcie to determinuje możliwość zastosowania wskazanej normy prawnej. Pojęcie to zaliczane jest do "pojęć niedookreślonych", a zatem takich, które nie posiadają określonego w sposób jednoznaczny zakresu znaczeniowego. Z tego też powodu organ administracji w trakcie analizy stanu normatywnego mającego zastosowanie w określonej sprawie obowiązany jest do nadania temu pojęciu określonego znaczenia. Przeprowadzając kontrolę rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji sąd administracyjny winien także udzielić sobie odpowiedzi jak dane pojęciu ujmuje i rozumie. W orzecznictwie sądowym w wielu wyrokach problem związany z tym pojęciem był poruszany. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 492/08. W wyroku tym stwierdzono, że pod pojęciem dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, należy rozumieć : "brak proporcji, symetrii, równowagi, brak harmonijnego stosunku między przedmiotami, zjawiskami, cechami występującymi łącznie, niewspółmierność, niesymetryczność". Dysproporcja wymieniona w art. 7 ust. 3 powinna być nadto rażąca, a zatem "dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, niewątpliwa, bezsporna, bardzo duża". Nadto w wyroku tym wskazano, że norma z art. 7 ust. 3 ustawy ma zastosowanie w celu wyeliminowania przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczenie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Innymi słowy w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, zostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Jednocześnie zauważono, że wyjątkowość tego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Przeprowadzone powyżej rozważania posiadają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych skarżący spełnia wymogi formalne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, ponieważ posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, jego powierzchnia normatywna odpowiada wymogom przewidzianym dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, a wysokość dochodów kwalifikuje gospodarstwo domowe do skutecznego ubiegania się o dodatek. Jednakże w następstwie przeprowadzonego postępowania dowodowego organ administracji ustalił, że skarżący jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rok produkcji 1996, a M. H. – żona strony jest właścicielką działki o powierzchni 1217 m wraz z budynkiem przy ulicy [...] w C.. Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość była obciążona jakimiś prawami osób trzecich, jak również nie wynika z nich, aby skarżący i jego żona podejmowali jakiekolwiek działania zmierzające do jej zbycia. Organy administracji dokonały analizy wydatków gospodarstwa domowego oraz posiadanych przez nie dochodów i uznały, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające stwierdzenie występowania rażącej dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodów, a rzeczywistą sytuacją majątkową. Jednocześnie jak zostało to zaznaczone powyżej rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia występowania przedmiotowej dysproporcji podejmowane jest w warunkach związania organu administracji, stwierdzenie występowania takiej dysproporcji skutkuje niezbędnością wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, co oznacza, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny w tego typu przypadkach ograniczana jest do sprawdzenia, czy w ramach postępowania dowodowego organ administracji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a zatem czy postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w taki sposób że wyjaśnione zostały wszystkie jego aspekty, umożliwiające organowi na podjęcie rozstrzygnięcia. Tym samym w przypadku kontroli tego typu decyzji sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny zasadności bądź braku zasadności podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia. W konsekwencji oznacza, że skoro organ administracji stwierdził występowanie rażącej dysproporcji to organ ten zobowiązany jest podjąć prawem przewidziane rozstrzygnięcie. Kontrola przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie nie wykazała, aby organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił organom administracji naruszenie postanowień art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz błędną ocenę stanu faktycznego w sprawie, zwłaszcza mając na uwadze liczne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjdzie w tym miejscu skarżącemu zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocny wyrok sądu administracyjnego w danej sprawie wiąże organ administracji i sąd orzekający, przy czym przez daną sprawę należy rozumieć sprawę prowadzoną w następstwie złożonego wniosku o przyznanie prawa lub o nałożenie obowiązku, natomiast w innych sprawach wyrok sądu administracyjnego może być wykorzystywany w sposób posiłkowy, jako forma interpretacji norm prawnych, natomiast nie może być ona odnoszona do oceny stanu faktycznego. Przyjdzie skarżącemu zwrócić uwagę na fakty, że w wyrokach uwzględniających jego skargi tutejszy Sąd akcentował z silnym naciskiem braki w postępowaniu dowodowym, natomiast brak jest w nich stwierdzenia, że w przypadku prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego w świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić występowania rażącej dysproporcji. W tej sytuacji skład orzekający dokonywał w sposób samodzielny oceny prawidłowości prowadzonego postępowania dowodowego i doszedł do przekonania, że w tym zakresie nie można postawić organom administracji podejmującym rozstrzygnięcia, takiego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. su.