IV SA/Gl 439/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie służby celnej – zawieszenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w K. zwolnił J. P. ze służby stałej, powołując się m.in. na przepis art.25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz.1641). We wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy J. P. zawarł również żądanie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji, opierając je na przepisie art.155 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.. Decyzją z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję z dnia [...]. Została ona przez zainteresowanego funkcjonariusza zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (w dniu [...] sprawę zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Gl 197/05, przy czym obecnie już prawomocnym wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r. skargę tę oddalono). W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w K. na zasadzie art.97 ( 1 pkt 4 i art.101 § 3 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego wyżej opisanego, uzasadniając celowość takiego rozstrzygnięcia koniecznością uprzedniego zbadania legalności tej decyzji. Zażalenie J. P. podważające zasadność tegoż postanowienia i poprawność zastosowania przywołanego przepisu, nie odniosło skutku. Bowiem zaskarżonym postanowieniem (błędnie nazwanym decyzją) utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 i art.125 § 1 i 3 k.p.a., organ podtrzymał stanowisko, że od rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny zależy wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby. Zatem eksponował pogląd, wedle którego zastosowanie przepisu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. było trafne. Dlatego zażalenia nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia obu zapadłych w przedmiocie zawieszenia postępowania postanowień, nadto "uchylenia decyzji z dnia [...] i stwierdzenia jej nieważności". W jej uzasadnieniu zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., nadto – prezentując przebieg postępowania w materii zwolnienia ze służby – naprowadził na rażące uchybienia, jakimi dotknięta była decyzja w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe argumenty zarówno co do zawieszenia postępowania, jak też odnośnie zwolnienia skarżącego ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed wywodami merytorycznymi godzi się jednak podnieść, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone decyzje, postanowienia czy inne akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji, postanowienia czy innego aktu, bądź stwierdzenie ich nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nadto, jak głosi jej art.135, stosują przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując badania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy w tych ramach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż naruszają one przepis art.97 §1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba w tym miejscy wyjaśnić, iż badanie to zostało przeprowadzone mimo jawiącej się możliwości umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Ta wynikać mogła z prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a więc odpadnięcia przyczyny zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Ta okoliczność winna byłaby doprowadzić do podjęcia tego postępowania. Jednakowoż Sąd doszedł do przekonania, iż z uwagi na zasadę oceny legalności aktów administracyjnych na dzień ich wydania, takie rozstrzygnięcie byłoby chybionym uchyleniem się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, iż zaskarżony akt został potraktowany jako wydany w formie, w jakiej tego wymagają przepisy proceduralne, mimo nazwania go decyzją. W przedmiocie zawieszenia postępowania organy bowiem zawsze wydają postanowienia (p. art.101 k.p.a.), a nigdy nie stosują formy decyzji. Skoro jednak utrwalone jest stanowisko, wedle którego nie nazwa aktu, a jego treść decyduje o formie, a kwestionowany akt wykazuje dostateczne cechy postanowienia, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast niewątpliwie organ dopuścił się istotnego naruszenia cytowanego przepisu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego uchylenie zapadłych postanowień. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracyjnym, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, przy czym pomiędzy orzeczeniem a rozstrzygnięciem prejudycjalnym musi wystąpić związek przyczynowy (tak Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str.475-476). Oznacza to, że bez owego rozstrzygnięcia wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej nie jest możliwe. W praktyce najczęściej chodzić może o rozstrzygnięcie tzw. organu współdziałającego albo sądu orzekającego w charakterze prejudykatu. Tymczasem w niniejszej sprawie z takimi sytuacjami nie mamy do czynienia. Organowi wypowiadającemu się w sprawie umknęło kilka okoliczności. Pierwsza z nich to ta, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, a jest postępowaniem odrębnym. Przeto nie ma potrzeby wyczekiwania na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, bo w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja. Zresztą nie ona jest przedmiotem żądania stwierdzenia nieważności, a decyzja utrzymana nią w mocy, co nota bene jest dopuszczalne, aczkolwiek w sytuacji złożenia od niej odwołania, zarzuty nieważności winny być rozpatrzone w postępowaniu zwykłym. Inny jest przecież charakter obu postępowań i ich cel. Postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu kontrolę legalności aktu, zaś postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwykłym zmierza do wydania władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, natomiast w trybie nadzwyczajnym do oceny kwalifikowanych wad rozstrzygnięcia. Po wtóre utrwalone jest w praktyce stanowisko, że w konkurencji obu z nich pierwszeństwo ma droga administracyjna. Oznacza to, że weryfikacja aktu administracyjnego winna zostać dokonana najpierw przez organy administracyjne. Kontrola legalności sprawowana przez sądy administracyjne wyklucza bowiem możliwość późniejszego jego wzruszenia przez organ administracyjny. Sąd administracyjny weryfikuje bowiem legalność również z urzędu i wiąże organ oceną zgodności z prawem zawartą w wyroku co do przedmiotu rozpoznania. Stwierdzenie przez organ administracyjny nieważności decyzji (postanowienia) objętej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego byłoby zatem niedopuszczalną ingerencją w to orzeczenie. Takie też stanowisko zajął w podobnej sprawie tutejszy Sąd (p. niepublikowany wyrok z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 565/05, i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Z tych wszystkich powodów jawi się uprawniona konkluzja, że zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej objętej skargą rozpoznawaną przez sąd administracyjny do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, było wadliwe, toteż zapadłe w tej materii postanowienia nie mogły się ostać. Na koniec wypadnie jeszcze dodać, iż przedmiotem obecnego rozpoznania Sądu były tylko te rozstrzygnięcia, gdyż skarga nie mogła skutecznie zaczepić decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej o zwolnieniu skarżącego ze służby (z [...]), przy czym decyzja utrzymująca ją w mocy była przedmiotem skargi oddalonej już prawomocnie, stąd żądanie niniejszej skargi i zawarte w jej motywach wywody zostały potraktowane jako ilustracja stanu faktycznego sprawy, a nie formalne wnioski. Na obecnym etapie rzeczą właściwego organu będzie rozpatrzenie podania skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], przy czym organ weźmie pod uwagę fakt, że była ona przedmiotem kontroli instancyjnej oraz oceny sądu administracyjnego przeprowadzonej na skutek wniesionej przez skarżącego skargi na ostateczną decyzję utrzymującą ją w mocy. Mając na uwadze przytoczone wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.