IV SA/Gl 440/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), oraz § 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. ( Dz. U. Nr 105, poz. 869 ) nie stwierdził u Z. R. choroby zawodowej - pylicy płuc. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] r. lekarze Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] r. lekarze Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie rozpoznali przedmiotowej choroby zawodowej. Z kolei dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że strona pracowała w warunkach narażenia na powstanie choroby zawodowej – pylicy płuc. W konkluzji uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ uprawnione placówki, takiej choroby nie rozpoznały. Odwołanie od tej decyzji do organu wyższej instancji wniósł Z.R. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji oraz ze sposobu badania przez medyczną jednostką orzeczniczą wyższego stopnia. Zdaniem odwołującego się badanie nie było przeprowadzone w sposób profesjonalny i trwało jedynie 20 minut. Zaznaczył również, że jego zdaniem otolaryngolog nie powinien wypowiadać się w sprawach chorób płuc. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2351 Kodeksu pracy oraz § 8 i § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach zapadłego rozstrzygnięcia wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania a następnie przybliżył wymogi jakie muszą zostać spełnione, aby orzec chorobę zawodową. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że strona pracowała w warunkach narażenia na powstanie przedmiotowej choroby zawodowej. Podkreślono, że Z.R. badany był przez dwie uprawnione do tego placówki medyczne, które orzekły o braku podstaw do rozpoznania u strony przedmiotowej choroby zawodowej. W orzeczeniach tych podkreślono, że w następstwie przeprowadzonych badań nie stwierdzono zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających, upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. Zaznaczono również, że radiogramy klatki piersiowej strony z [...] i [...] r. nie wykazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Z.R., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i podtrzymał zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 12 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy te rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. W pierwszej kolejności przyjdzie przedstawić stan prawny jaki stanowił podstawę do podjęcia rozstrzygnięć przez organy administracji w sprawie, ponieważ stan ten w trakcie prowadzonego postępowania uległ istotnej zmianie. Przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że w momencie wszczęcia postępowania obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115), natomiast w okresie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869). Zgodnie z treścią § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Unormowanie to oznacza, że w stosunku do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie wskazanego rozprowadzenia zastosowanie mają przepisy tego rozporządzenia, a czynności procesowe przeprowadzone w oparciu o postanowienia rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., są prawnie skuteczne i wywołują wszystkie prawem przewidziane skutki. Tym samym opinie uprawnionych placówek medycznych wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. zachowują swoją moc i spełniają wymogi przewidziane treścią nowego rozporządzenia. W przypadku rozpatrywanej sprawy dostrzec należy również i tę okoliczność, że placówka medyczna wyższego stopnia wypowiadała się w sprawie już w nowo obowiązującym stanie prawnym. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojej decyzji przywołał postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W analogiczny sposób postąpił organ wyższego stopnia. Przywołanie w podstawie prawnej wskazanego przepisu wynikało prawdopodobnie z tego, że w [...] r. prowadzone było postępowanie w sprawie dotyczącej choroby zawodowej – pylicy płuc. Jednakże w aktach sprawy brak jest informacji, czy wskazane postępowanie zostało zakończone rozstrzygnięciem, czy też faktycznie przez ponad dziesięć lat organy administracji publicznej pozostawały w sprawie bezczynne. Wyjaśnienie powyższej okoliczności posiada kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ organ administracji obowiązany jest podejmować rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które w dniu wydania decyzji obowiązują. Zatem nie wyjaśnienie przyczyn przywołania w podstawie prawnej przepisów rozporządzenia z 1983 r. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do postanowień art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Po myśli art. 2352 tego Kodeksu rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że w załączniku do rozporządzenia wykonawczego dotyczącego chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r. zamieszczono wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpią udokumentowane objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy. W wykazie tym wymienione zostały schorzenia, które prawodawca uznał za chorobę zawodową. Oznacza to, że rozpoznanie schorzenia wymienionego w tym wykazie będzie równoznaczne z rozpoznaniem choroby zawodowej, o ile spełnione zostaną pozostałe wymogi przewidziane przepisami prawa. Decyzja wydana przez organ administracji musi spełniać wymogi formalne przewidziane treścią art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym odmówił takiej mocy, jak również odnieść się do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a zatem po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego. Przedstawione powyżej rozważania dotyczące stanu normatywnego w sprawie jak również wymogów stawianych prawidłowej decyzji mają istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Organy administracji obu instancji odmówiły skarżącemu rozpoznania choroby zawodowej pylicy płuc, a w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zaznaczyły, że uprawnione placówki medyczne podejmując stosowne orzeczenia nie rozpoznały u skarżącego powyższej choroby zawodowej, przy czym w motywach swoich orzeczeń odwołały się do standardów klasyfikacji pylic płuc Międzynarodowego Biura Pracy. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że na terytorium Polski obowiązują unormowania prawa stanowionego przez uprawnione do tego organy państwa. Zatem organy orzekające w sprawach prowadzonych na terytorium kraju obowiązane są do odwoływania się do tego typu przepisów, tym samym nie jest możliwe odwoływanie się do norm prawnych przyjmowanych przez organizację międzynarodową. Regulacje takie mogą stanowić jedynie materiał do którego można się odnieść, jednakże nie mogą stanowić podstawy podejmowanych rozstrzygnięć chyba że zostaną inkorporowane do polskiego systemu prawnego. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że zawarta w tych orzeczeniach diagnoza oparta została na ocenie obrazu radiologicznego płuc przeprowadzonej zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. Tymczasem posługiwanie się zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w orzeczeniu lekarskim. Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem jest również Rzeczypospolita Polska, w świetle art. 10 Konstytucji tej Organizacji, ma charakter stałego sekretariatu i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Sporządzona przez ten organ "Klasyfikacja" jest więc jedynie zbiorem zaleceń, a nie wiążących reguł i nie może być podstawą do tworzenia prawnej definicji choroby pylicy. W konsekwencji, powoływanie się przez lekarzy orzeczników na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że są oni zobligowani wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący co do charakteru zmian stwierdzonych u badanego, a nadto powinni ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań na które powołuje się strona. Zdaniem Sądu powyższy wymóg nie został w sprawie zachowany, co rzutuje w sposób bezpośredni na wadliwość zaskarżonego aktu. Trzeba bowiem zaakcentować, że uzasadnienie faktyczne decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej powinno obejmować szczegółowy opis cech obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię choroby i precyzyjne przedstawienie zasad diagnostyki różnicowej tego schorzenia. Powinno ono również uwzględniać całość zgromadzonego materiału dowodowego ( zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 190/10). Konsekwencją niniejszego orzeczenia jest powrót sprawy do organu odwoławczego, który winien we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe sprowadzające się do zwrócenia się do placówki orzeczniczej wyższego stopnia o zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych – pylica płuc występuje u skarżącego czy też nie, jak również wskazania, czy okoliczności sprawy uzasadniają rozpoznanie u skarżącego występowanie przedmiotowej choroby zawodowej. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wskazania zamieszczone w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak również stanowisko zajęte przez placówkę orzeczniczą wypowiadającą się w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie orzekał o jej wykonalności. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję. su.