IV SA/Gl 442/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. Ś., działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122 poz. 851), nie stwierdził u R. K. choroby zawodowej – [...] spowodowanego [...], wymienionej pod poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115). Z motywów wskazanego rozstrzygnięcia wynikało, że w latach [...] - [...] R. K. pracował w Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w R. jako górnik, młodszy górnik pod ziemią ([...] - [...]) oraz jako osoba dozoru niższego i średniego ([...] - [...]), gdzie był narażony na ponadnormatywny [...] (za wyjątkiem okresu oddelegowania do prac związkowych, tj. od [...] do [...] oraz [...] do [...]). Jednak w wyniku przeprowadzonych badań w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. lekarze tych placówek nie rozpoznali choroby zawodowej - [...] spowodowany [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. za krzywdzące uznał orzeczenia lekarskie oraz domagał się skierowania go na ponowne badania. Podniósł, że zakład pracy potwierdził jego ponad [...] pracę w narażeniu na [...] o poziomie [...] - [...] , co musiało doprowadzić do [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia schorzenia jako choroby wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Następnie stwierdził, że dochodzenie [...] wykazało, że R. K. będąc zatrudniony w latach [...] - [...] w KWK "[...]" w R. jako młodszy górnik, górnik, dozorca oddziału przewozu dołowego i sztygar oddziałowy oddziału przewozu dołowego pod ziemią był eksponowany na ponadnormatywny [...], a zatem pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu [...]. Jednakże lekarze dwóch kompetentnych placówek diagnostycznych w konkluzjach orzeczeń wykluczyli u w.w. istnienie choroby zawodowej [...]. Z uzasadnienia orzeczenia Instytutu wynika, że w oparciu o diagnostykę [...] u badanego rozpoznano [...], który zgodnie z wiedzą medyczną, pomimo potwierdzonego zatrudnienia w warunkach narażenia na [...], nie ma cech klinicznych uszkodzenia [...] spowodowanego działaniem [...], co nie pozwala na uznanie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym [...]a warunkami pracy. Odnosząc się do zarzutów i wniosków odwołania organ wskazał na brak podstaw do ponowienia badań lekarskich ze względu na wyczerpanie dwuszczeblowego trybu diagnostyczno-orzeczniczego przewidzianego dla postępowania w sprawach chorób zawodowych. Zdaniem organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy o stwierdzenie choroby zawodowej został uregulowany szczegółowo w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) i został w rozpoznawanej sprawie zachowany. W skardze na powyższą decyzję R. K. domagał się jej uchylenia. Zarzucił organowi naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych z dnia 30 lipca 2002 r. poprzez przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej w sytuacji występującego u niego [...] wywołanego pracą w warunkach narażenia na [...] o dużym natężeniu. Podkreślił, że osoby zatrudnione w tych samych co on warunkach oraz na tym samym stanowisku mają stwierdzoną chorobę zawodową ze względu na ubytek [...]. Odpowiadając na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i przytaczając dotychczasowo podnoszone argumenty wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś pod względem kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi następuje więc wyłącznie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 wskazanej wyżej ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a zatem jako przedwczesna podlegała uchyleniu. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza przepis § 2 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115). Przyjdzie wskazać, że wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. o sygn. akt P 23/07, stwierdził niezgodność art. 237 § 1 Kodeksu Pracy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, to jednocześnie orzekł, że przepisy wymienionego rozporządzenia tracą moc obowiązującą dopiero z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r. Nr 116, poz. 740. W konsekwencji więc, skoro w dacie orzekania przez Sąd unormowania stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji zachowują moc obowiązującą, ocenę legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia należało przeprowadzić uwzględniając ich treść. Stosownie do § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Aby zatem określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa wyżej, a po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ( w skrócie k.p.a.). Organy sanitarne prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej zobowiązane są zatem do przestrzegania wszystkich reguł dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które w zakresie ustalania stanu faktycznego przyjmują jako naczelną zasadę prawdy obiektywnej. Rozpoznający zatem sprawę o stwierdzenie choroby zawodowej organ dążyć musi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia stronom postępowania zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia. Pozycja ta obejmuje [...] spowodowany [...], wyrażony podwyższeniem progu [...] o wielkości co najmniej [...] w [...], obliczony jako średnia arytmetyczna dla [...]. Zatem w sprawie niezbędne było rozpoznanie wskazanego wyżej schorzenia przez uprawnione do tego jednostki diagnostyczne określone w § 5 cyt. rozporządzenia. Bezsporne natomiast jest, że skarżący w trakcie zatrudnienia w przedsiębiorstwie górniczym przez [...] lat świadczył pracę w narażeniu na ponadnormatywny [...], który był istotnym zagrożeniem dla narządu [...]. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.03.1994 sygn. akt SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. 1995/2/53; z 15.04.1998 sygn. akt I SA 2074/97 publ. LEX 45828). Choć w Kodeksie postępowania administracyjnego nie określono wymagań jakim powinna odpowiadać opinia biegłego, jednak z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie zajętego stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez tą jednostkę, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza, gdy wynikają z nich odmienne oceny. Jest zatem oczywiste, iż orzeczenie takie musi być przekonywujące i czytelne, a przede wszystkim uzasadnione w taki sposób, by wyjaśnić wszelkie medyczne wątpliwości. Orzeczenie nie może zatem ograniczać się do ogólnych, lakonicznych stwierdzeń, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron i organów prowadzących postępowanie, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. Sąd w składzie orzekającym uznał, iż w przedmiotowej sprawie orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia [...]., na którym w ostateczności organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygniecie, nie odpowiada wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. W orzeczeniu tym rozpoznano u skarżącego [...] oraz podwyższenie [...] wyrażone jako średnia arytmetyczna dla [...] dla [...], a dla [...]. Tymczasem w orzeczeczeniu lekarskim jednostki diagnostycznej I stopnia (WOMP) stwierdzono [...], a zatem charakterystyczne dla skutków działania [...]. Lekarze Instytutu w zakresie tej rozbieżności w ogóle się nie wypowiedzieli, choć charakter [...] tak jak i poziom ubytku [...] ma istotne w sprawie znaczenie. Ponadto mając na względzie długoletni ([...] lat) okres narażenia na ponadnormatywny [...] wymagało wyjaśnienia, czy i ewentualnie w jakim zakresie [...] ([...]) może być związany z narażeniem na [...]. Nie wypowiedziano się, czy stwierdzone ubytki [...] są typu [...] czy [...], czy [...] zawiera w sobie trwały [...] spowodowany [...], czy też go wyklucza i dlaczego. W wydanym orzeczeniu winno znaleźć się uzasadnienie, czy w sytuacji nałożenia się przyczyn tak zawodowych jak i czynników pozazawodowych można wykluczyć uraz narządu [...] spowodowany szkodliwymi warunkami pracy. Również zwraca uwagę wystąpienie znacznych rozbieżności w orzeczeniach jednostek diagnostycznych w zakresie dotyczącym poziomu ubytku [...]w [...]. Przyjdzie ponadto wskazać, że pomimo, iż w karcie oceny narażenia zawodowego stwierdzono, że pracownik miał wykonywane przez lekarza zakładowego badania profilaktyczne oraz, że w trakcie pracy leczył się na [...], to o udostępnienie tej dokumentacji nie wystąpiono. Tymczasem zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie wykazu chorób zawodowych (...) lekarz, o którym mowa w § 5 wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli zakres informacji jest niewystarczający lekarz występuje o ich uzupełnienie m.in. do lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem o udostępnienie dokumentacji medycznej wraz wynikami przeprowadzonych badań profilaktycznych. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia jednostki I stopnia stwierdzono, że pacjent nie dostarczył dokumentacji lekarskiej z okresu zatrudnienia, jedynie [...] z okresu [...] / [...], a więc już po ustaniu pracy w narażeniu na [...]. Tymczasem w sprawie może okazać się istotne porównanie obrazu schorzenia (jego charakteru, wielkości [...]) w zależności od upływu czasu, w okresie zatrudnienia oraz ustania pracy w narażeniu. Orzeczenie lekarskie jest dowodem, o którym mówi art. 84 § 1 k.p.a. i w związku z tym musi być szczegółowo uzasadnione, a zgodnie z art. 80 k.p.a. podlega ocenie organu administracji, który wydaje na jego podstawie decyzję administracyjną. Uprawnienie organu do takiego działania wynika wprost z treści § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., który stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracji nie jest związany takim orzeczeniem i jeśli orzeczenie to jest lakoniczne, niejasne, niepełne albo sprzeczne z innymi dowodami, winno ono być uzupełnione, względnie winna być zasięgnięta dodatkowa opinia jednostki organizacyjnej służby zdrowia zajmującej się zagadnieniami będącymi przedmiotem sporu. Zaniechanie przez organ II instancji skonfrontowania w toku postępowania odwoławczego rozbieżnych opinii stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy ( wyrok z dnia 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, ONSA 1981/1/2). Bez względu bowiem na przewidziane prawem tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z tych względów nie można uznać, że powołane w zaskarżonej decyzji orzeczenia lekarskie są wystarczające do dokonania jednoznacznej oceny, że u skarżącego nie wystąpiła choroba zawodowa. Powyższe pozwala uznać, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przepisy prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ orzekający uzupełni postępowanie przez uzyskanie orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., którego wydanie winno być poprzedzone analizą dokumentacji medycznej, w tym z badań profilaktycznych oraz badaniami specjalistycznymi, w którym wyjaśnione i wyczerpująco uzasadnione zostaną kwestie wskazane w motywach wyroku. Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być wydana stosowna decyzja. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.