IV SA/Gl 442/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Naczelnik Wydziału Lokalowego w R. przyznał D.C. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] złotych miesięcznie na okres od [...] do [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ I instancji zaliczył do jej dochodu dodatek szkoleniowy uzyskany w związku z uczestnictwem w kursie w ramach programu Kapitał Ludzki. Podniosła, że zgodnie z ogólnie przyjętą interpretacją prawną powyższe przychody są formą pomocy, zwolnionej od podatku dochodowego i nie są wliczane do dochodu. W związku z tym wniosła o weryfikację decyzji organu I instancji oraz podanie podstawy prawnej nowo podjętej decyzji wraz z uzasadnieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 z 2001 r., poz. 734), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku mieszkaniowym, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mieszkającym w lokalach, do których mają tytuł prawny lub nie posiadającym takiego tytułu ale oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Następnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Organ odwoławczy dodał, że do dochodu nie wlicza się dodatku dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Ponadto podniósł, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów w gospodarstwie jednoosobowym. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że wyliczenie kwoty przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego jest prawidłowe i dokonane zostało na podstawie danych liczbowych podanych we wniosku oraz deklaracji o dochodach. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własną definicję dochodu i nie odsyła w tym zakresie do żadnych innych ustaw. W związku z tym podniósł, że sytuacja dochodowa określonej osoby nie musi być rozumiana jednolicie na gruncie przepisów ustawy podatkowej oraz przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wskazał, że dla celów dodatku mieszkaniowego za dochód mogą być uznane kwoty wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła, że organ błędnie przyjął, iż dochód stanowi kwota zasiłku szkoleniowego, z tytułu jej udziału w kursie organizowanym przez EFS - Kapitał Ludzki, finansowanym z budżetu Unii Europejskiej (fundusz strukturalny). Zarzuciła, że organ odwoławczy nie wskazał, według jakiej ustawy, kwoty otrzymane z takiego źródła stanowią dochody. Podkreśliła, że w tym zakresie organ powołał się jedynie na treść ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podniosła zarzut, że w powyższym stanowisku organu odwoławczego wystąpiły dwie nieprawidłowości; - ustawa wylicza co jest, a co nie jest dochodem na potrzeby gminy tak, aby nie dochodziło do błędnej interpretacji, co stanowi, a co nie stanowi dochodu, spośród świadczeń organów podległych gminie czyli ośrodków pomocy społecznej - tak aby nie wliczano do dochodu świadczeń o charakterze zapomogowym. Dodała, że oznacza to, iż ustawodawca nie objął w wyliczeniach wszystkich innych źródeł dochodu i świadczeń zapomogowych, m.in. tych przyznawanych przez kraje członkowskie. W tym zakresie wskazała, że można wnioskować, iż nie znał ich lub nie przewidział w momencie tworzenia ustawy – w 2001 r. Ponadto zarzuciła, że według ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie ma podstawy do uznania za dochód, przychodu, od którego nie są odprowadzane żadne składki oraz potrącane koszty. Wskazała, iż w składanych wnioskach wykazuje się przychód po potrąceniach na składkę emerytalną, rentową, chorobową (...) itd. - co powinno nasunąć oczywisty wniosek, że kwoty zapomogowe z Unii bez potrąceń nie stanowią dochodu. Podniosła również, iż ustawa nie ma obowiązku odsyłania do innych ustaw, gdyż fundamentalną zasadą tworzenia prawa jest zasada jego wewnętrznej spójności, nie tylko w obrębie jednej ustawy ale całościowo - co oznacza, że jedna ustawa nie przeczy drugiej. W związku z tym wskazała, że należy uwzględnić przepisy rozdziału 3 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zatytułowanego -" Zwolnienia przedmiotowe", w tym art. 21 ust. 1 zgodnie z którym, skarżąca jako beneficjent końcowy pomocy nie osiągnęła żadnego dochodu. Skarżąca wskazała, że dodatkową przesłanką do sprawdzenia poprawności wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego jest zaliczenie kwoty jednorazowej pomocy oraz z tytułu umowy zlecenia (wykonywanej przez okres 5-u dni) do grupy dochodów stałych - ciągłych. Podniosła, że jest to pomoc "utracona" i dochód utracony tzn. nie ma podstaw, aby odliczać go w ciągu kolejnych sześciu miesięcy. Następnie dodała, że zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w 2011 r. dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W tym zakresie wskazała, że jest osobą samotnie gospodarującą, zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Natomiast w decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z dnia [...] obliczono jako podstawę 150 % najniższej emerytury i zaniżono kwotę łącznych wydatków wraz z ryczałtami za mieszkanie, z kwoty [...] zł. do kwoty [...] zł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy, od dnia [...] do dnia [...]. Na wstępie podkreślenia zatem wymagało, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych, reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 z 2001 r. poz. 734 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 3 tej ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Ponadto cytowany wyżej przepis, w zdaniu drugim określa, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. W związku z tym stwierdzić należało, że wyliczenie w zdaniu drugim przytoczonego przepisu, ma charakter zamknięty. Nie został w nim wymieniony dodatek szkoleniowy z tytułu udziału w kursie realizowanym ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Wobec tego nie ma podstaw do uznania, że powyższy dodatek może zostać pominięty przy określeniu wysokości dochodu, w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Bezpodstawny był zatem zarzut skargi, dotyczący uwzględnienia przez organ, przy ustalaniu wysokości dochodu, kwoty dodatku szkoleniowego z tytułu udziału skarżącej w kursie realizowanym ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego. Dodać przy tym należało, że organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania w powyższym zakresie, trafnie wskazał, iż dla celów ustalania dodatku mieszkaniowego, za dochód mogą być uznane również kwoty wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych. Wbrew twierdzeniom skargi, przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych dotyczące zwolnień przedmiotowych, w tym art. 21 tej ustawy, nie mają wpływu na określenie tego, jakie kwoty są uwzględniane przy ustalaniu wysokości dochodu w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Regulacja dotycząca zwolnień od podatku dochodowego dotyczy bowiem zupełnie innych zagadnień niż przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ponadto - wbrew przekonaniu skarżącej zawartemu w skardze - z tego, iż według art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, nie wynika, że nie ma podstaw do uznania za dochód "przychodu, od którego nie są odprowadzane żadne składki oraz potrącane koszty". Wniosek skarżącej w powyższym zakresie jest sprzeczny z treścią cytowanego przepisu, który nie zawiera takiego wyłączenia. Podkreślenia w związku z tym wymagało, że wysokość dochodu skarżącej została prawidłowo ustalona w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Wbrew zarzutom skargi, nie było również możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie rozwiązań dotyczących dochodu utraconego, gdyż przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dają podstaw do ich stosowania. Prawidłowo także organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dodatku mieszkaniowym, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów w gospodarstwie jednoosobowym. W tym zakresie podkreślenia zatem wymagało, że bezpodstawny był zarzut skargi dotyczący zaniżenia przez organ kwoty łącznych wydatków za mieszkanie, z podanej przez skarżącą kwoty [...] zł. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dodatku mieszkaniowym, organ I instancji – przedstawiając w uzasadnieniu decyzji sposób wyliczenia wysokości dodatku – wymienił kwotę [...] zł., stanowiącą kwotę wydatków za lokal zajmowany przez skarżącą, a następnie – na podstawie art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy – obliczył wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w art. 5 ust. 1 ([...] : [...]m2 = [...] pomnożone przez 35m2 = [...]). Dodać przy tym należało, że – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – prawidłowo organ przyjął, że powierzchnia normatywna wynosi w tym przypadku 35 m2. Odnośnie kolejnej kwestii podnoszonej w skardze, podkreślenia wymaga, iż średni miesięczny dochód skarżącej był niższy niż 150 % kwoty najniższej emerytury. Trafnie zatem organ zastosował wobec skarżącej przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy – przyjmując do obliczenia dodatku, 15 % dochodów jednoosobowego gospodarstwa domowego. Odnosząc się zaś do treści zarzutu skargi w tym zakresie – wskazać także należało, że w świetle wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o wysokości dochodów – nie było podstaw, aby zastosować wobec skarżącej mniej korzystną regulację zawartą w art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast nie sposób zakwalifikować jako zarzutu skargi, przytoczenia przez skarżącą treści art. 3 ust 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Odnośnie cytowanego przepisu wskazać bowiem należało, że w przedmiotowej sprawie nie ulegało kwestii, iż skarżąca spełnia wyżej określone kryterium dochodowe – w przeciwnym razie nie zostałby jej przyznany dodatek mieszkaniowy. Określenie kwoty dodatku mieszkaniowego zostało zatem dokonane w wyniku prawidłowego ustalenia istotnych w sprawie okoliczności – na postawie danych zawartych we wniosku skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego i deklaracji o wysokości dochodów oraz w konsekwencji prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156 z 2001 r., poz. 1817 ze zm.). Przy wydaniu decyzji nie doszło więc do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ani też prawa materialnego, w tym przede wszystkim wyżej cytowanych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Mając zatem na uwadze przytoczone na wstępie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.