IV SA/Gl 445/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Kierownik Dzielnicowego Punktu Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia [...]r. odmówił M.R. świadczenia w postaci zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż strona w trakcie wywiadu środowiskowego nie wyraziła zgody na podanie pełnej informacji o swoich dochodach za miesiące wrzesień, październik i listopada 2013 r., przekazując jedynie dane dotyczące dodatku mieszkaniowego. Wobec czego zobowiązano ją do udzielenia stosownych informacji w terminie 14 dni. W dniu 19 listopada 2013 r. M.R. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. pismo, w którym oświadczył, iż we wskazanym okresie czasu utrzymywał się z działań niezgodnych z prawem. Jak sprecyzował w kolejnym piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. były to kradzieże. W ocenie organu, stan zdrowia strony oraz jej wygląd świadczą o normalnym odżywianiu. Wskazuje to na posiadanie także innych dochodów niż dodatek mieszkaniowy, które to są ukrywane przed organem. W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z treści przepisu tam zamieszczonego pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Natomiast odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Uniemożliwienie organowi ustalenia źródeł i wysokości dochodu stanowi jedną z przesłanek braku współdziałania w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. i może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia W odwołaniu z dnia 2 lutego 2014 r. M.R. wniósł o stwierdzenie nieważności kilku decyzji ("wszystkich odmownych pomocy do życia"), w tym rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu pisma opisuje swoją trudną sytuację życiową (niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, brak środków do życia) oraz działania organów administracji i organów wymiaru sprawiedliwości, które, w jego ocenie, skutkują go pozbawieniem bądź ograniczeniem m.in. praw do świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przedwcześnie uznał, iż zachowanie strony wskazuje na brak woli współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności wobec braku wyraźnego oświadczenia woli w tym zakresie M.R. Jego pisma, dotyczące określenia sytuacji dochodowej w okresie od września do listopada 2013 r, wskazują na chęć lub próbę takiej współpracy. Ponadto, zdaniem Kolegium, konieczne jest pouczenie strony o konsekwencjach braku współpracy w kwestii ustalenia dochodu. Brak możliwości ustalenia dochodu z przyczyn leżących wyłącznie po stronie wnioskodawcy uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. W ponownym postępowaniu, jak podkreśliło Kolegium, organ I instancji winien podjąć kroki zmierzające do ustalenia faktycznej sytuacji dochodowej strony. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę stronie, iż obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, a także akceptację warunków na jakich wnioskowana pomoc może być udzielona. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze M.R., podobnie jak w odwołaniu, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na jej sprzeczność z prawem, w tym z przepisami Konstytucji RP. Jak podnosi w bardzo obszernym uzasadnieniu skargi, postępowanie organów to nakłanianie go do "życia z kradzieży" i "morderstwa samobójczego". Jego zdaniem, to co uzyska z "kradzieży" nie może być potraktowane jako jego dochód. Nie uzyskuje żadnych innych dochodów. Na zakończenie podkreślił, że korzysta z prawa do własnej obrony i "po urzędach chodzi z siekierami i nożami w torbie". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, przytaczając w szczególności argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j Dz.U. z 2014 r., poz.1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wyżej powołanych kryteriów Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu zatem skarga M.R. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie skarżący uczynił kasacyjną decyzję organu odwoławczego, który wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień stosując art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji. Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została kwestia czy zaistniały przesłanki uzasadniające przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni jest determinowany obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Co istotne rola organu odwoławczego nie ogranicza się tu jedynie do kontroli decyzji, lecz organ ten jest zobligowany ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć, według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili wydawania decyzji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji musi również ocenić dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2006 r., s. 606). Wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zastosowanie powołanego unormowania uzasadnione jest zatem brakiem jakiegokolwiek postępowania dowodowego przed organem I instancji lub prowadzeniem, go w sposób wadliwy w całości czy znacznej części. Bowiem w takiej sytuacji organ wyższej instancji nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji przyjdzie zauważyć, iż stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182) pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 7 tej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40,41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl przepisu art. 4 omawianej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl tej zasady (aktywności) osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ponieważ ustawodawca nie sprecyzował, w jaki sposób ów obowiązek ma być realizowany, należy rozumieć go szeroko. Będzie to każde zachowanie beneficjenta zmierzające do przezwyciężenia trudnej sytuacji, a więc np. współpraca z pracownikiem socjalnym, organami pomocy społecznej, aktywne poszukiwanie pracy, wniesienie powództwa o alimenty lub inne roszczenia. Przeto też w każdym przypadku przyznanie pomocy społecznej jest uzależniona od aktywności rodzin i osób, które winny podejmować działania mające na celu zmianę swojej sytuacji bytowej. Formy tego współdziałania określa organ pomocy społecznej tym niemniej omawiana ustawa w art. 11 ust. 2 stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W tej mierze wskazać przyjdzie, iż w aktach sprawy zalegają dokumenty z treści których wynika, że skarżący nie pozostawał bierny, reagował na pisma organu I instancji składając stosowne wyjaśnienia, które jednak organ I instancji uznał za niesatysfakcjonujące. Sąd w składzie tu orzekającym zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego, że specyficzna postawa prezentowana przez skarżącego nie zwalnia organu I instancji od należytego i wyczerpującego informowania strony postępowania o jego uprawnieniach i obowiązkach oraz o konsekwencjach związanych z niepodejmowaniem współpracy o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwym przy tym jest, że strona winna przedstawić szczegółowe informacje dotyczące jej sytuacji finansowej. Jak wynika z akt sprawy strona nie udzieliła w tym zakresie wymaganych informacji na żądanie organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie. Należy jednak podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji przedwcześnie uznał, iż zachowanie strony wskazuje na brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Faktycznie bowiem strona nie złożyła oświadczenia o braku współpracy, natomiast jej pisma stanowiące odpowiedź na żądanie organu I instancji dotyczące podania sytuacji dochodowej w okresie od września do listopada 2013 r. wskazują w samej rzeczy na chęć lub próbę współpracy z pracownikiem socjalnym. Trafnie przy tym Kolegium zauważyło, iż konieczne jest pouczenie strony o konsekwencjach braku współpracy poprzez nie podanie istotnych dla sprawy informacji, albowiem ustalenie prawa do zasiłku stałego uzależnione jest od ustalenia dochodu strony. Dopiero brak możliwości ustalenia dochodu z przyczyn leżących wyłącznie po stronie wnioskodawcy uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Przewidywana bowiem w omawianej ustawie pomoc ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Taka rola pomocy społecznej stawia przede wszystkim na edukację jej beneficjentów. Powinna ona wzmocnić ich odpowiedzialność oraz uświadomić im prawo do samostanowienia o sobie. Istotne jest również przeciwdziałanie uzależnieniu od pomocy społecznej. Prawidłowo była również konstatacja Kolegium wskazująca, iż art. 3 ust 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje wsparcie dla rodzin i osób w ich wysiłkach zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji materialno-bytowej. Jedną z możliwości przezwyciężenia sytuacji w jakiej znalazła się strona jest jej uprawnienie do wyegzekwowania obowiązku alimentacyjnego, który został szczegółowo określony w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a takie prawo ma również zgodnie z art. 110 ustawy o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej, który może wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne. Z powyżej naprowadzonych powodów Sąd w składzie tu orzekającym podzielił pogląd organu odwoławczego, zdaniem którego pomimo tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy może wskazywać na brak współpracy strony z organem I instancji w zakresie ustalenia jej faktycznej sytuacji dochodowej, jednakże uznanie o braku współpracy z pracownikiem socjalnym nastąpiło przedwcześnie. Stąd też trafna jest uwaga Kolegium, że skarżący nie został dostatecznie zapoznany z warunkami przyznania pomocy społecznej. Należy tu podkreślić, iż powinność współdziałania wyznacza określone obowiązki dla świadczeniobiorcy i pracownika socjalnego. W ocenie Sądu stwierdzone wskazane wyżej uchybienia proceduralne, odnoszące się w istocie rzeczy do braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ze względu na przedwczesne przyjęcie tezy o braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym i tym samym zaniechania ustalenia sytuacji dochodowej M.R., nie mogły zostać usunięte w ramach postępowania odwoławczego. Uzasadnione było, w ocenie Sądu, zastosowanie przez Kolegium regulacji art. 138 § 2 k.p.a., bowiem ustalenie okoliczności, których wyjaśnienie w decyzji kasacyjnej nakazał organ odwoławczy, było niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy i jednocześnie które, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, nie mogły zostać ustalone w toku uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez Kolegium. Ustosunkowując się do żądania strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji godzi się powtórzyć za organem odwoławczym, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w jakim dokonuje się np. stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle przepisów k.p.a., jeżeli strona korzysta z toku instancji, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .