IV SA/Gl 448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. T. (T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ś., działając na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 127, poz. 1055 ze zm.), odmówił przyznania J.T. pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału. Organ ustalił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a jej dochód w wysokości 544,40 zł, na który składa się zasiłek stały w kwocie 419,20 oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 125,20 zł przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 542 zł., uprawniające do świadczenia w formie zasiłku celowego. W związku z tym sprawę rozpatrywano pod kątem przyznania zasiłku celowego specjalnego, który, jak zaznaczono, może być przyznany jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a więc wówczas jeżeli pomimo dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, własne środki nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Zdaniem organu strona wprawdzie boryka się z trudnościami wynikającymi z niedostatecznego dochodu, to jednak dochód ten posiada, a zatem jej sytuacja jest lepsza od sytuacji osób, które nie posiadają żadnego dochodu bądź też kształtuje się on poniżej kryterium dochodowego. Jednocześnie organ powołał się na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka oraz dużą ilość osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do bezzwrotnych świadczeń. Zaznaczył, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Dyrektor tej jednostki wydał zarządzenie z 25 września 2012 r., zgodnie z którym pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego z przeznaczeniem na zakup opału w sezonie grzewczym 2012/2013 nie przyznaje się. Organ wskazał również, że strona pobiera dodatek mieszkaniowy, który uwzględnia ryczałt za brak centralnego ogrzewania i ciepłej wody. Od powyższej decyzji odwołała się J.T. wskazując na swoją trudną sytuację finansową. Ponadto podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i utrzymuje się wyłącznie z zasiłku stałego, który nie wystarcza jej na zakup opału Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do sytuacji dochodowej strony zaznaczając, że jest ona zarejestrowania w PUP oraz posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Następnie organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej uzasadniają przyznanie zasiłku celowego w związku z koniecznością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ustawy o pomocy społecznej), a decyzja w tym przedmiocie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Przyznanie zasiłku celowego, jak zaznaczono, uzależnione jest więc od potrzeb zainteresowanego oraz od możliwości finansowych pozwalających na ich zaspokojenie. W sytuacji gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, bowiem potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącego podstawę do przyznania zasiłku celowego specjalnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podzielił stanowisko organu I instancji, że w przypadku strony zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w tym przepisie, tj. sytuacja w której pomimo dochodu przekraczającego kryterium, własne środki nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Analiza budżetu strony uwzględniająca jej stałe wydatki wskazuje niedobór środków na podstawowe potrzeby. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną, życiową i rodzinną strony oraz zgłoszone przez nią potrzeby, a dokonując oceny wniosku prawidłowo ocenił zasadność zgłoszonego żądania pod kątem przesłanek z art. 39 i 41 ustawy o pomocy społecznej oraz możliwości finansowych OPS w Ś. Pomoc społeczna, jak podkreślono, ma jedynie charakter subsydiarny, zatem osoba wnioskująca o jej przyznanie zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężenia we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc w określonej postaci. Reasumując Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że wnioskowane potrzeby stanowią potrzeby niezbędne, jednak ograniczone środki finansowe Ośrodka uniemożliwiają zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb strony. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.T. ponownie akcentowała swoją trudną sytuację finansową, którą uzasadniła swoja niepełnosprawnością. Podniosła, że jest zarejestrowana w PUP jak osoba poszukująca pracy. Ponadto, ze względu na koszty energii oraz wysokość czynszu dotychczasowe środki nie wystarczają jej na zakup opału. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z e zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd może zaskarżona decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania J.T. zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu opału. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", regulujące rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. W świetle regulacji tej ustawy świadczenia pieniężne, w tym zasiłek celowy, który przyznawany jest na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych (art. 39 u.p.s.), co do zasady wymagają spełnienia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej na dzień wydania decyzji wynosi 542 zł. Tymczasem z ustaleń organów wynika, że dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w wysokości 544,40 zł kryterium to przekracza. Zatem w istocie nie było podstaw do przyznania stronie zasiłku celowego W takiej sytuacji organy prawidłowo rozważyły wniosek skarżącej w kontekście art. 41u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. O tym czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. będą decydowały indywidualne okoliczności każdej sprawy. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie, ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja osoby lub rodziny, w której dochód minimalnie przekracza kryterium dochodowe, a brak jest możliwości jakiegokolwiek dochodu z powodu takich okoliczności występujących jednocześnie jak niepełnosprawność, bezrobocie, niezaradność niezawiniona przez stronę, brak wsparcia ze strony środowiska (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Sz 253/08 Lex nr 509358). W niniejszej sprawie dochód skarżącej, na który składa się zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy wynosi 544,40 zł, a więc nieznacznie, bo o kwotę 2,40 zł przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Nadto skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym z powodu schorzeń psychicznych, jest zarejestrowana w PUP jako osoba poszukująca pracy. Na tej podstawie, oraz mając na względzie analizę budżetu strony organy uznały, iż w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Stanowisko to należy podzielić. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest przedwczesna, bowiem sprawa nie została należycie rozważona i oceniona. Organy ustaliły, że stałe wydatki strony na czynsz i energię elektryczną wynoszą 293 zł, co oznacza, że po ich odjęciu od dochodu stronie pozostaje do dyspozycji kwota 251 zł na wszystkie pozostałe koszty utrzymania jak m.in. żywność, środki czystości. Zatem z kwoty tej niewątpliwie trudno wygenerować środki na zakup opału. Argument, że w dodatku mieszkaniowym uwzględniony jest ryczałt za brak centralnego ogrzewania i centralnej ciepłej wody jest tym bardziej niezasadny, gdyż z akt wynika, że strona dogrzewa mieszkanie elektrycznie i prawdopodobnie także wodę (choć tego nie wyjaśniono). Tymczasem zakup opału zgodnie z art. 39 u.p.s. stanowi jedną z niezbędnych, ustawowo określonych, potrzeb życiowych człowieka. Tym bardziej zatem wnikliwej oceny wymagała sytuacja strony, która, jak twierdzi, potrzeby tej z własnych dochodów w żadnej mierze nie jest w stanie zaspokoić. Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., środki finansowe z pomocy społecznej mogą być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości nie może zaspokoić. Z poczynionych ustaleń nie wynika czy i w jakim zakresie strona korzysta z innych świadczeń oraz czy wykorzystuje wszelkie własne możliwości celem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W piśmie organu I instancji, przekazującym organowi odwoławczemu odwołanie wskazano, że strona z pomocy Ośrodka korzysta regularnie. Przy czym nie wiadomo, czy za regularną pomoc uważa się zasiłek stały i dodatek mieszkaniowy, które stanowią jej dochód, czy też pomoc w innej formie. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że strona ostatnio otrzymała świadczenia w postaci gorących posiłków, co miało jednak miejsce od marca do sierpnia 2011 r. Jednocześnie z wcześniej przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (gdyż aktualny wywiad danych takich nie zawiera) wynika także, że skarżąca nie ma możliwości uzyskania wsparcia ze strony środowiska. Kwestii tych organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie rozważył choć są one istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wszak wydanie decyzji o charakterze uznaniowym wymaga szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu. Organ II instancji nie ocenił także, czy w istocie możliwości finansowe Ośrodka nie pozwalają na udzielenie wnioskowanej pomocy. Wszak z żadnego pisma organu I instancji znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika jakimi środkami Ośrodek dysponuje na zasiłki celowe oraz zasiłki celowe specjalne, ile osób i rodzin korzysta z tych form pomocy, jaka jest ich wysokość itp. W tej sytuacji za całkowicie gołosłowne należało uznać stwierdzenie, że ograniczone środki Ośrodka uniemożliwiają zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb strony, zważywszy że z akt nie wynika aby z tych form pomocy(zasiłek celowy, celowy specjalny) skarżąca regularnie korzystała. Powyższe uchybia obowiązkowi wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, a tym samym stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Przyjdzie wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Odnosząc się natomiast do powołanego przez organ I instancji zarządzenia o nieprzyznawaniu pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego na zakup opału w sezonie grzewczym 2012/2013 ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka, przyjdzie zauważyć, że zarządzenie to nie ma charakteru normatywnego i nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania pomocy na zaspokojenie ustawowo określonej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Takie działanie jest sprzeczne z ustawowo określonym obowiązkiem dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji i indywidualnego beneficjenta, co łączy się ściśle z zasadami indywidualizacji i typizacji świadczeń(art. 3 ust. 2 u.p.s.), a ponadto przeczy zasadzie indywidualnego prowadzenia sprawy. Sąd ma także świadomość, że organy pomocy społecznej mają ograniczone środki finansowe i nie mogą udzielić każdemu pomocy, w pełnym zakresie. Nie powinno to jednakże zwalniać organu od rozważenia sytuacji każdego z potrzebujących i próby skutecznej realizacji regulacji ustawowych. Przyjęcie odmiennego poglądu i dopuszczenie praktyki działania organów administracji na podstawie wewnętrznych zarządzeń ograniczających prawo do świadczeń na zaspokojenie określonych potrzeb życiowych czy też upraszczających rozpoznanie wniosku, wypaczyłoby założenia i cele pomocy społecznej. Sprowadziłoby organy pomocy społecznej do roli instytucji wydatkującej środki finansowe według określonego schematu, bez konieczności badania oraz oceny indywidualnej sytuacji, w jakiej znajduje się wnioskodawca(por. wyrok tut. Sądu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 11/12). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy w nakreślonych kierunkach pod kątem zastosowania przepisów dotyczących konkretnego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.