IV SA/Gl 449/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) oraz art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Koordynatora Referatu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] nr [...] uchylającej od dnia 1 stycznia 2012 r. własną decyzję z dnia [...] przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym. Koordynator Referatu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. decyzją z dnia [...] uchylił od dnia 1 stycznia 2012 r. własną decyzję z dnia [...] przyznającą stronie – bezterminowo – zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Podstawą działania organu stanowiły m.in. przepisy art. 16, art. 20 ust. 2i 3, art. 25, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."). W jej uzasadnieniu organ pierwszoinstancyjny stwierdził, że od dnia 1 stycznia 2012 r. strona pobiera dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z., co – jak zauważył – czyni wypłacane jej od dnia 1 lutego 2010 r. świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranym od dnia 1 stycznia 2012 r. Wskazując na prawne regulacje przedmiotu podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zaakcentował, że strona została prawidłowo pouczona o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Na zakończenie zauważył, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W jego ocenie od dnia 1 stycznia 2012 r. strona nie posiadała uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję strona złożyła odwołanie, wykazując swoje niezadowolenie z jej rozstrzygnięcia. Jej zdaniem, liczne choroby uprawniają ją do zasiłku pielęgnacyjnego. Uważa, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego otrzymała bezterminowo właśnie ze względu na stan zdrowia, natomiast dodatek pielęgnacyjny otrzymała po ukończeniu 75 roku życia, zgodnie z przepisami ustawy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. Zaznaczył, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zwrócił także uwagę, że strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny w związku z nabyciem uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium w niniejszym postępowaniu zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wskazana w art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Argumentując podkreślił, że strona podpisała się pod oświadczeniem zawartym w części II wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, iż zapoznała się z warunkami uprawniającymi do tego zasiłku. Z zawartego w tam pouczenia wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto, zaznaczył, że w decyzji przyznającej stronie zasiłek pielęgnacyjny została ona pouczona, iż w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku, w szczególności uzyskania dochodu, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym OPS. Z obowiązku tego, jak uznał, strona nie wywiązała się, co uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, Organ odwoławczy stwierdził przy tym wadliwość skonstruowana decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez nie wskazanie przesłanki stanowiącej podstawę do uchylenia decyzji jednocześnie uznając, że jest to wada nie mająca wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W konsekwencji w pełni zaakceptował pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z objętego nią rozstrzygnięcia. W jej uzasadnieniu – co do meritum – powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. W jej uzasadnieniu powołała się na trudną sytuację zdrowotną i życiową oraz wniosła "o umorzenie" nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej także jako Ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji pozostają zgodne z prawem jakkolwiek obarczone są wadami jednak w ocenie składu orzekającego nieistotnymi i nie mającymi wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi na okoliczności podnoszone w skardze na wstępie jawi się uwaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Koordynatora Referatu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] nr [...] uchylającą – co do istoty – od dnia 1 stycznia 2012 r. własną decyzję z dnia [...] przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny jako nienależnie pobranego. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że materialnoprawną podstawę wskazanego wyżej rozstrzygnięcia stanowi art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wynika z treści uzasadnienia i zgodne jest z poczynionymi w sprawie ustaleniami, nota bene nie zakwestionowanymi przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Ustawodawca expressis verbis w art. 30 ust. 2 u.ś.r. ustanowił, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zatem zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: pierwszej – świadczenie zostało przyznane lub też wypłacone; drugiej – ziszczenia się jednej z okoliczności wymienionych w punktach 1 – 4 ust. 2 art. 30 u.ś.r. Pierwsza z tych przesłanek w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zaistniała, bowiem świadczenie było przyznane i wypłacane. W ocenie Sądu zachodzi także druga z nich w postaci jego wypłaty mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W aktach sprawy znajduje się wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. W części II tego wniosku, zatytułowanej "Oświadczenie służące ustaleniu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego" zawarte jest m.in. oświadczenie następującej treści: "osoba, której wniosek dotyczy nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego", a także zobowiązanie – naniesione wytłuszczonym drukiem – o treści: "zobowiązuję się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każde zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego". Strona skarżąca złożyła pod tym oświadczeniem swój podpis, czego de facto nie kwestionuje. Ponadto, wniosek zawiera pouczenie, z którego wyraźnie wynika –m.in., że: "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.)". Pouczenie – co do istoty – o analogicznych skutkach zawiera także decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie organ pierwszoinstancyjny uznał, a zaaprobował to organ odwoławczy, że należy uchylić decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny i uznać, że od 1 stycznia 2012 r., był on świadczeniem nienależnym. Przy czym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy pierwszej i drugiej instancji wskazują, że stwierdzają nienależnie pobrane świadczenie od dnia 1 stycznia 2012 r., tj. od dnia pobierania przez stronę dodatku pielęgnacyjnego z ZUS O/ Z. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r., właściwy organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lud dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W tym miejscu wskazać należy na jednolite i ukształtowane w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. wadliwym wskazywanie daty, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, to jednak w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione. Powyższe zostało zrealizowane w przedmiotowej sprawie organ pierwszoinstancyjny stwierdził świadczenie nienależnie pobrane i wskazał datę, od której było ono niezasadnie pobierane, czyli 1 stycznia 2012 r. Jednocześnie uznał, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] przyznającej stronie bezterminowo prawo do zasiłku pielęgnacyjnego to w pierwszej kolejności należy wyeliminować ją poprzez jej uchylenie. Przez to uniemożliwił kontynuowanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego orzeczonego na czas oznaczony jako – bezterminowo, a następnie uznał, w tej samej decyzji, zasiłek za nienależnie pobrane świadczenie. W konsekwencji zdaniem Sądu, organ pierwszoinstancyjny nieprawidłowo skonstruował decyzje i uchylił decyzję przyznającą skarżącej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną, to jednak – co wymaga podkreślenia – uchylił ją także w skutkach na przyszłość. Przy czym treść decyzji tak I jak i II instancji nie nasuwa wątpliwości co do rozstrzygnięcia, że – co do istoty – uznano ich mocą zasiłek pielęgnacyjny pobierany od 1 stycznia 2012 r. jako świadczenie nienależnie. Tak też decyzje te odczytała strona, czego dowodem jest treść skargi, w której wnosi o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na trudną sytuację życiową i zdrowotną. W ocenie Sądu, przytoczone w decyzjach sformułowane są w sposób czytelny, nie pozostawiający wątpliwości co do ich treści. Ponadto w ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia nie naruszają prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji, jej skutek byłaby taki sam. Uwaga ta jest o tyle istotna albowiem w orzecznictwie przedmiotu ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego – por. wyrok SN z dnia 8 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 509/98, PP 1999, nr 8; czy też wyrok SA w Lublinie z dnia 10 czerwca 1999 r., sygn. akt III AUa 238/99, OSA 2000, z. 1, poz. 3. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego – por. wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt II UKN 371/98, OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120. Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa – zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Wskazane świadczenia nie służą zatem – jak określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1919/11. W wyroku tym Sąd orzekł, że "niewątpliwie cel i charakter oraz funkcja tych świadczeń są identyczne. Przyjąć należy, że ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Sąd uznał, że w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, których strona nie kwestionuje, wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i 108 Kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Badając przedmiotową sprawę, Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa. Na zakończenie – z uwagi na stanowisko strony skarżącej zawarte w skardze – podkreślenia wymaga, że wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia strona powinna złożyć w organie pierwszoinstancyjnym, gdyż Sąd administracyjny nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych, a nadto kwestia umorzenia w ogóle nie była objęta badaniem, z przyczyn wskazanych powyżej. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa – o czym także szerzej powyżej. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.