IV SA/Gl 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nie stwierdził u M.B. choroby zawodowej wymienionej w poz. 17.8 wykazu chorób zawodowych w postaci nowotworów złośliwych powstałych w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy uznanych za rakotwórcze u ludzi - nowotworów nosa i zatok przynosowych. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez M.B., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 928/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę M.B. i uchylił decyzję z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń faktycznych. W szczególności Sąd podkreślił, że arbitralne stwierdzenie przez DWOMP, iż "chloroetan i formaldehyd nie są czynnikami uznanymi za rakotwórcze" pozostawało w sprzeczności z argumentami organu, który określił formaldehyd jako substancję "o możliwym działaniu rakotwórczym". Podniósł, że organ nie wyjaśnił, na czym opiera swoje przekonanie o zakwalifikowaniu formaldehydu do 3 kategorii substancji rakotwórczych. Wskazał, że według rozporządzenia Komisji UE Nr 895/2014 z dnia 14 sierpnia 2014 r. zmieniającego załącznik XIV do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), formaldehyd spełnia kryteria klasyfikacji jako substancja rakotwórcza (kategorii 1B) zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1272/2008 (2), w związku z czym spełnia kryteria wpisu do załącznika XIV do rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 określone w art. 57 lit. a) tego rozporządzenia (Dz. Urzędowy Unii Europejskiej z 19 sierpnia 2014r. nr L244/6 PL). Sąd wskazał, że z wyżej przedstawionych powodów wyjaśnienie przyczyn uznania występującego w środowisku pracy skarżącego formaldehydu jako substancji, która nie jest czynnikiem zaliczanym do czynników kancerogennych, jest całkowicie nieprzekonywujące. Ponadto Sąd podniósł, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji, na którą powołuje się w swoim orzeczeniu [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny, co stanowi istotny brak dowodowy, który nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej. W tym zakresie Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 28 listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Oddział W. zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. o konsultację celem ustalenia związku przyczynowego między narażeniem zawodowym, a rozpoznanym w 2006 r. rakiem nosogardła u pacjenta podkreślając, że z uwagi na rozbieżności w ocenie narażenia prosi o zajęcie stanowiska. W powyższej kwestii Sąd wskazał, że w orzeczeniu z dnia [...]r. wydanym przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Oddział W. zawarte jest stwierdzenie, iż "z uwagi na różne czynniki rakotwórcze i trudności orzecznicze sprawę konsultowano w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Z dokumentacji wynika, że nie ma podstaw do uznania zawodowej etiologii nowotworu nosogardła". Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji, na którą powołuje się w orzeczeniu [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny. Podniósł, że orzeczenie placówki medycznej jest jednym z dowodów, na podstawie których orzeka organ inspekcji sanitarnej. Dowód ten podlega zatem ocenie organu. W przypadku braku możliwości kontroli zawartych w nim wypowiedzi, organ zobowiązany jest do zwrócenia się o uzupełnienie czy to samej opinii, czy też dokumentacji, na którą powołują się lekarze. W przeciwnym wypadku jego ocena wydanego orzeczenia wydaje się iluzoryczna. Sąd podkreślił, że brak dokumentu powołanego w treści orzeczenia nie pozwala także na przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w całości w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz dodał, że po wyroku uzupełnił ocenę narażenia skarżącego na czynniki rakotwórcze w jego środowisku pracy i uzyskał opinię lekarzy specjalistów IMPiZŚ w S. z dnia [...] r., w której uznano, iż brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17/8 wykazu chorób zawodowych. W opinii wskazano, że z czynników wymienionych w charakterystykach narażenia zawodowego, azbest i radon oraz produkty jego rozpadu są zaliczane do czynników rakotwórczych " lecz ich lokalizacja nie dotyczy nosa i nosogardzieli, a są zlokalizowane w płucach". Następnie, powołując się na dostępną literaturę organ stwierdził, że "nie są opisywane przypadki, w których nowotwór dotyczył nosa i nosogardzieli, a statystycznie nie występuje częściej niż w populacji ogólnej nienarażonej". Organ podniósł, że pozostałe wykazane czynniki nie mają charakteru działania rakotwórczego u ludzi. Wobec tego podkreślił, że nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Ponadto dodał, że istotność narażenia zawodowego na formaldehyd u skarżącego jest trudna do oszacowania choć pewne jest, że nie pracował w gałęziach przemysłu, w których obserwowano znamienny wzrost występowania zgonów z powodu raków nosogardła związanych z ekspozycją na formaldehyd. Następnie organ stwierdził, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych miało charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie był nim związany. Wobec tego organ nie miał prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia albowiem związanie wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. W związku z powyższym organ wskazał, że nie kwestionuje wykonywania pracy przez skarżącego w narażeniu na czynniki szkodliwe oraz nie podważa okresu jego trwania, lecz z uwagi na fakt niespełnienia wymogów formalnych i zarazem wobec orzeczeń lekarskich DWOMP we W. i IMPiZŚ w S. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jego całkowita niezdolność do pracy powstała na skutek choroby zawodowej – raka nosa i zatok przynosowych. Jednocześnie podniósł, że w sprawie nie zgromadzono całej dokumentacji medycznej i związanej z przebiegiem jego zatrudnienia oraz oceną narażenia zawodowego. Ponadto stwierdził, że pomimo wskazań Sądu, nie przeprowadzono u niego ponownych badań. Dodał również, iż w kartach oceny narażenia zawodowego w żadnym z zakładów pracy, nie zostały podane ani wyniki pomiarów ani norm dopuszczalnych stężeń formaldehydu i innych czynników rakotwórczych. Wobec tego skarżący wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie niepełnego materiału dowodowego, zawierającego rozbieżności. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. W piśmie z dnia 12 lutego 2017 r. skarżący ponownie podniósł zarzuty i argumenty zawarte w skardze. Uczestnik postępowania – "A" Sp. z o.o. w piśmie z dnia 29 marca 2017 r. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że kwestionuje wpływ pracy w "A" na zaistnienie choroby zdiagnozowanej u skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia również wymagało, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 153 P.p.s.a., a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W wyroku z dnia 26 maja 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 928/14, w wyniku rozpoznania skargi od poprzednio wydanej decyzji organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał bowiem m.in., że w aktach administracyjnych brak jest odpowiedzi Instytutu Medycyny Pracy im. [...] w Ł. na pismo z dnia 28 listopada 2013 r., którym [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy zwrócił się do Instytutu o konsultację celem ustalenia związku przyczynowego między narażeniem zawodowym, a rozpoznanym w 2006 r. rakiem nosogardła u pacjenta. Sąd podkreślił, że na wyniki tej konsultacji powołuje się w swoim orzeczeniu [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy, a więc niedołączenie tego dokumentu do akt administracyjnych, stanowi istotny brak dowodowy, nie pozwalający także na przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej. W przeprowadzonym ponownie postępowaniu organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy m.in. o opinię [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia [...]r., w której – podobnie jak poprzednio – jest mowa o przeprowadzeniu kolejnej konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy im. [...] w Ł. Jednakże pomimo tego, że w opinii są cytowane fragmenty pisma tego Instytutu – otrzymanego przez DWOMP w dniu 12 sierpnia 2016 r. – pismo to znów nie zostało dołączone do akt administracyjnych. Powoduje to, że nadal aktualna jest co do stwierdzonego braku, ocena zawarta w cytowanym wyżej wyroku WSA. Podkreślenia przy tym wymagało, że z zawartych w opinii DWOMP cytatów z pisma IMP w Ł. wynika, że treść tego dokumentu ma szczególnie istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, dotyczy bowiem m.in. kwestii rakotwórczości formaldehydu. Według zaś wytycznych zawartych w wyroku WSA, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ miał obowiązek wyjaśnienia przede wszystkim kwestii wpływu formaldehydu na wystąpienie choroby skarżącego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy nie zastosował się do powyższych wskazań Sądu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do przytoczonych w opinii DWOMP – w sposób fragmentaryczny – wyników konsultacji z Instytutem Medycyny Pracy im. [...] w Ł. Ustalając okoliczności, pominął analizę stwierdzeń zawartych w tej opinii, według których "grupa robocza IARC w procesie klasyfikacji pod kątem działania rakotwórczego formaldehydu uwzględniła statystycznie znamienny wzrost występowania zgonów z powodu raków nosogardła w kohorcie składającej się z osób narażonych na formaldehyd w warunkach przemysłowych - praca podczas produkcji i/lub stosowania formaldehydu (Haupmann 2004), w grupie osób balsamujących zwłoki (Hayes 1990) i w badaniu Duńskim (Hansen i Olsen 1995)". Organ pominął również stwierdzenie IMP w Ł. (zawarte w opinii DWOMP), według którego formaldehyd – zgodnie z niedawną zmianą klasyfikacji – jest zaliczany do kategorii 1B czynników rakotwórczych u ludzi. W sposób sprzeczny z tym, wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z czynników wymienionych w charakterystykach narażenia zawodowego skarżącego, tylko azbest, radon i produkty jego rozpadu są zaliczane do czynników rakotwórczych. Nie ustosunkował się zatem do cytowanego stwierdzenia IMP, a jednocześnie poczynił sprzeczne z nim ustalenia, co stanowiło istotne naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył fragment opinii DWOMP, według którego "istotność narażenia zawodowego na formaldehyd u M.B. jest trudna do oszacowania choć pewne jest, że nie pracował w gałęziach przemysłu, w których obserwowano znamienny wzrost występowania zgonów z powodu raków nosogardła związanych z ekspozycją na formaldehyd". W zakresie cytowanej oceny podnieść należało, że istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem choroby, a wykonywaniem pracy w warunkach narażenia na jej powstanie, które może zostać obalone wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że etiologia choroby ma charakter pozazawodowy. W związku z tym, nie ma znaczenia to, czy skarżący "pracował w gałęziach przemysłu, w których obserwowano znamienny wzrost występowania zgonów z powodu raków nosogardła związanych z ekspozycją na formaldehyd", gdyż wystarczające jest stwierdzenie, że ekspozycja na formaldehyd miała miejsce. Podkreślenia jednakże wymagało, że organ odwoławczy nie poddał analizie również cytowanego fragmentu opinii DWOMP i w związku z tym nie wskazał wniosków, jakie - w jego ocenie – z niej wynikają. W konsekwencji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić zatem należało, że organ odwoławczy nie wykonał wskazań zawartych w cytowanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach. Wobec tego doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. i jednocześnie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyło przecież kwestii należących do podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji uzupełni materiał dowodowy poprzez uzyskanie kompletnego i szczegółowo uzasadnionego orzeczenia lekarskiego, zawierającego stwierdzenia we wskazanych wyżej kwestiach. Z uwagi na dwukrotnie już przeprowadzoną przez DWOMP, konsultację z Instytutem Medycyny Pracy im. [...] w Ł., organ rozważy w pierwszej kolejności, wystąpienie do wymienionej jednostki orzeczniczej. Następnie organ wyda rozstrzygnięcie wskazując w jego motywach – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - na jakiej podstawie uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich przyczyn ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich powodów odmówił wiary poszczególnym dowodom. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.