IV SA/Gl 451/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] E.N. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o stwierdzenie u niego choroby o etiologii zawodowej - [...] w związku z wykonywaniem w latach [...] pracy [...] i pracownika fizycznego. W uzasadnieniu wniosku powołał się na stwierdzenie tej choroby w zaświadczeniu o stanie zdrowia z dnia [...], wydanym przez Zastępcę Ordynatora Oddziału [...] Szpitala w B. oraz na opinię [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. odmówił wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej - [...] - wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że w tej sprawie prowadzono już postępowanie sądowo-administracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2207/03 oddalającym skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci [...] wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 854/05 odrzucona została skarga kasacyjna od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2207/03, a decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] stała się ostateczna i prawomocna. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności uzasadniające zmianę decyzji z dnia [...] Nr [...], a nadesłana wraz wnioskiem dokumentacja nie jest orzeczeniem lekarskim uprawniającym do wszczęcia postępowania w sprawie choroby zawodowej i jej stwierdzenia. Dodatkowo organ administracyjny zaznaczył, że skoro E.N. nie pozostawał w zatrudnieniu po wydaniu decyzji z dnia [...] Nr [...], to brak było jego narażenia na czynniki szkodliwe. W odwołaniu od tej decyzji E.N. wyraził niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji i powołał się na pogorszenie stanu zdrowia oraz istniejące u niego dolegliwości [...] potwierdzone załączonymi do wniosku dokumentami. Podniósł, że jego wniosek powinien być potraktowany jako "prośba o zmianę wydanej już decyzji lub wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie" (cytat). Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skoro decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] jest decyzją ostateczną i prawomocną, a odwołujący wezwany w trybie art. 10 K.p.a. nie podał okoliczności mogących być podstawą wydania nowej decyzji stwierdzającej u niego chorobę zawodową - [...], to nie zaistniały przyczyny do uwzględnienia odwołania i przeprowadzenia ponownych badań lekarskich. W skardze od tej decyzji skarżący domagał się jej uchylenia w całości i wznowienia postępowania w trybie art. 145 K.p.a., tak jak wnosił w odwołaniu. Organom administracyjnym obu instancji zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez nie uwzględnienie w sprawie zaświadczenia o stanie zdrowia z dnia [...], wydanego przez Zastępcę Ordynatora Oddziału [...] Szpitala w B. oraz nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia co do istoty, tak aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, czym dopuściły się naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. Zaznaczył również, że otrzymał pismo organu odwoławczego z dnia [...] z zapytaniem, czy podtrzymuje treść wniosku o wydanie decyzji czy też zgodnie z treścią odwołania wnosi o wznowienie postępowania, ale w piśmie tym nie było żadnych wskazówek i wyjaśnień, z których mógłby wywieść w prowadzonej sprawie właściwe i korzystne dla siebie stanowisko. Zdaniem skarżącego, gdyby organ odwoławczy dokonał analizy całości zgromadzonych dokumentów i zapisów odwołania, które było późniejsze niż wniosek z dnia [...], to powinien wznowić postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko i argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wywiódł, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji w tożsamej sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] Nr [...]. Jednocześnie zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] skarżący wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej u niego zawodową chorobę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób rażący albo w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na jej wynik, a ocena ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł skarżący. Nadto, na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Bezspornym jest, że sprawa skarżącego przed wszczęciem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego zakończona została decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...]. W tej sytuacji, zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wątpliwość, nie wyjaśnioną przez oba organy administracyjne orzekające w sprawie, czy intencją skarżącego było wznowienie postępowania administracyjnego czy też wszczęcie nowej sprawy w przedmiocie choroby zawodowej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 K.p.a. jest jego odformalizowanie. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracyjny jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to wykluczone chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2188/00, nie publ.) Stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 roku, sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (stanowisko takie zawiera również wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429). W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wynikała właśnie z naruszenia przez te rozstrzygnięcia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie art. 8 K.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 K.p.a. zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Powołany wyżej przepis art. 7 K.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja przez organ pierwszej instancji, zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia treści żądania skarżącego, bowiem z jego wniosku nie można było jednoznacznie wywieść w jakim trybie domaga się zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...]. Uznać trzeba, że wniosek ten był oparty na pozyskanych przez skarżącego nowych dowodach w postaci zaświadczenia o stanie zdrowia skarżącego z dnia [...] i opinii [...] z dnia [...]. Natomiast wada zaskarżonej decyzji polega na naruszeniu art. 138 § 1 K.p.a. Uchybienie to polegało na zaakceptowaniu wadliwego wyboru trybu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] oraz rozpatrzeniu sprawy wbrew treści odwołania. Zauważyć przyjdzie, jak słusznie wskazał skarżący w skardze, że pismo organu odwoławczego z dnia [...] nie zawierało stosownego wyjaśnienia w tym zakresie, a pismo skarżącego z dnia [...] wskazywało jednoznacznie na żądanie wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym, czego nie uwzględnił organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu. Z tych przyczyn organ drugiej instancji powinien uchylić rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie przed tym organem oraz poczynić ustalenia w kierunku zachowania przez skarżącego terminu warunkującego wznowienie postępowania (art. 148 K.p.a.), następnie spełnienia przyczyn określonych w art. 145 K.p.a. i w tym trybie rozstrzygnąć sprawę, bowiem w odwołaniu ostatecznie skarżący wskazał ten właśnie tryb. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienie ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., o ile termin ten nie został przywrócony (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1986 roku, sygn. akt III SA 1263/85, s. 649). Właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Organy administracyjne nie wzięły pod uwagę tych okoliczności, jak też nie dostrzegły, że zgodnie z treścią art. 150 § 1 i art. 151 § 1 K.p.a. organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest ten organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W tym stanie rzeczy wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje nie mogły pozostać w obrocie prawnym. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że do wznowienia postępowania na wniosek strony może dojść po spełnieniu przesłanki zachowania terminu z art. 148 K.p.a., nadto gdy jest ono dopuszczalne podmiotowo i przedmiotowo. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., którego celem jest ustalenie czy postępowania zwyczajne, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a., a w razie pozytywnego ustalenia - przeprowadzenie postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Jedną z podstaw wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował i to obojętnie z jakich przyczyn (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 roku, III RN 75/01, OSNP 2002/17/401, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 roku, sygn. akt V SA 1831/00, LEX nr 51329, z dnia 5 listopada 1998 roku, sygn. akt III SA 1226/97, LEX nr 35503, z dnia 27 stycznia 1984 roku, sygn. akt SA/Wr 649/83, ONSA 1984/1/7). Jak wynika z powyższego, organy administracyjne nie przeprowadziły dokładnego postępowania wyjaśniającego, dlatego jako dowolne należy traktować dokonane ustalenia faktyczne. Zarzut dowolności musi zostać wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści nawet wtedy, gdy wydane w sprawie decyzje nie uwzględniłyby zgłoszonych przez skarżącego żądań. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wyjaśni spełnienie warunku określonego w art. 148 K.p.a. i wyda właściwej treści rozstrzygnięcie. Natomiast w razie wznowienia postępowania ustali zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. (powodów wznowienia) i stosownie do stanu sprawy zakończy to postępowanie. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie pełnej analizy stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] Nr [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze zaistniały w sprawie stan rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt c i art. 135 P.p.s.a., a w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej charakter, nie orzekł w oparciu o art. 152 P.p.s.a.