IV SA/Gl 452/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku - Białej z dnia 28 stycznia 2016 r. nr V/21/139/16 w przedmiocie zamiaru likwidacji szkół postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 złotych (słownie: trzysta złotych 00/100) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Uchwałą z dnia 28 stycznia 2016 r. nr V/21/139/16 Rada Powiatu w Bielsku –Białej, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) oraz art. 5c pkt 1, art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), podjęła zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. III Liceum Ogólnokształcącego i Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach. Pismem z dnia 7 marca 2016 r. Stowarzyszenie A, reprezentowane przez prezesa J. P., wezwało Radę Powiatu w Bielsku – Białej do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wyżej wymienionej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: – art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty polegające na braku poszanowania gwarancji proceduralnych, które przysługują rodzicom dziecka uczęszczającego do szkoły, albowiem nagła zmiana sytuacji prawnej wiąże się z niepewnością co do kontynuacji kształcenia dziecka, – art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niewypełnienie wszystkich wymogów formalno-prawnych takich jak w szczególności zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców uczniów, – art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty poprzez niezastosowanie trybu z art. 59 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy albowiem w obecnym stanie prawnym pozostają dwa akty prawne o odmiennej treści a dotyczące tego samego aspektu, a mianowicie według jednego z nich przystępuje się do zamiaru likwidacji szkoły zaś odczytując intencję drugiej uchwały dokonuje się przeniesienia siedziby. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że w sierpniu 2012 r. został uchwalony nowy plan sieci szkół, który wszedł w życie już po dwóch dniach od uchwalenia i przewidywał, że Zespół Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach będzie się składał z czterech szkół. Następnie jedną z tych szkół zlikwidowano uchwałą z dnia 27 lutego 2014 r. Natomiast w znowelizowanym planie sieci szkół uchwalonym w dniu 21 stycznia 2016 r. wyżej wymieniony Zespół miał składać się z trzech szkół a jednocześnie jako ich siedzibę wskazano adres innego zespołu szkół. Poza tym stwierdzono, że po tygodniu od przyjęcia uchwały o zmianie sieci szkół przyjęto kolejne uchwały o zamiarze likwidacji kolejnych dwóch szkół wchodzących w skład tego Zespołu. W wyniku tych przekształceń powstał zespół szkół składający się tylko z jednej szkoły to jest z Technikum nr 2 i mający mieć swoją siedzibę w jeszcze innym zespole szkół. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 7 marca 2016 r. przewodniczący Rady Powiatu w Bielsku – Białej pismem z dnia 14 marca 2016 r. poinformował stronę, że zgodnie z ustawą o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą m.in. likwidować szkoły, które są przez nie prowadzone oraz ustalać i zmieniać plan sieci szkół znajdujących się na ich terenie. Następnie wyjaśnił, że podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji, do końca lutego danego roku, stanowi przesłankę warunkującą rozpoczęcie procesu likwidacji szkoły oraz dodał, iż po jej podjęciu rozpoczęto procedury wynikające z ustawy o systemie oświaty, które trwają nadal. Ponadto zaznaczył, iż w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcącego w Czechowicach-Dziedzicach zostali zawiadomieni rodzice uczniów tej szkoły. Jednocześnie wskazano, że w Szkole Mistrzostwa Sportowego - LO w roku szkolnym 2015/2016 uczy się 7 uczniów i są to uczniowie III klasy, czyli maturalnej, którzy ukończą edukację w bieżącym roku szkolnym. Podkreślił również, że III Liceum Ogólnokształcące w Zespole Szkół "Silesia" funkcjonowało do 2014 r. a ostatni absolwenci ukończyli ją w roku szkolnym 2013/2014. Podsumowując stwierdził, iż uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkoły nie oznacza, że szkoła została zlikwidowana albowiem dopiero po zakończeniu procedur określonych w ustawie o systemie oświaty może zostać podjęta przez Radę Powiatu uchwała w sprawie likwidacji wyżej wymienionych szkół z dniem 31 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie A, reprezentowane przez prezesa J. P., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku – Białej z dnia 28 stycznia 2016 r. nr V/21/139/16, zarzucając jej niezgodność z prawem poprzez naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że prezes Stowarzyszenia A został upoważniony do działania w imieniu rodziców i uczniów uczęszczających do Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach. Następnie wskazano, iż na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie odpowiedziała Rada Powiatu tylko jej Przewodniczący a zatem strona skarżąca ponownie podniosła zarzuty zawarte w powyższym wezwaniu. Dodano również, że kolejną dostrzeżoną nieprawidłowością jest zmiana granic obwodów szkolnych w trakcie trwania roku szkolnego, która została wprowadzona na mocy § 4 zaskarżonej uchwały. Ponadto stwierdzono, że uchwala intencyjna o zamiarze przekształcenia szkoły powinna zagwarantować społeczności lokalnej i szkolnej możliwość szerokiej debaty w tym przedmiocie jednakże do takiej debaty nie doszło. Jednocześnie wskazano, iż nikt nie zwrócił się o opinie do nauczycielskich związków zawodowych na temat planowanych przekształceń, co stanowiło działanie niezgodne z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości bądź o odrzucenie. Na wstępnie wyjaśniono, że III Liceum Ogólnokształcące funkcjonowało do 2014 r., ostatni absolwenci ukończyli je w roku szkolnym 2013/2014, obecnie szkoła ta jest bez uczniów, a ostatni nabór został dokonany w roku szkolnym 2011/2012. Natomiast w Szkole Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcącym obecnie funkcjonuje tylko trzecia klasa z liczbą 7 uczniów, jednakże uczniowie ci zakończą edukację w roku szkolnym 2015/2016 oraz dodano, że ostatni nabór uczniów do klasy pierwszej odbył się w roku szkolnym 2013/2014. Następnie podkreślono, iż główną przesłanką uzasadniającą zamiar likwidacji Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcącego był brak zainteresowania i brak naboru uczniów do tej szkoły. Jednocześnie wskazano, że mała liczba uczniów w szkole wiąże się z dużymi kosztami ponoszonymi na realizację zadań oświatowych. Ponadto oświadczono, iż niezwłocznie po podjęciu zaskarżonej uchwały o jej treści zostali zawiadomieni rodzice uczniów Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcącego oraz związki zawodowe. Dodano także, iż Śląski Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji powyższych szkół a Wojewoda Śląski w ramach nadzoru prawnego nie stwierdził nieważności ani niezgodności uchwały z prawem. W ocenie organu uchwała intencyjna o zamiarze likwidacji szkół została podjęta w ustawowym terminie tj. 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Oświadczono również, że na obecnym etapie przystąpiono do przygotowania procedury związanej z konsultacjami społecznymi oraz do przygotowania uchwały w sprawie likwidacji wyżej wymienionych szkół. Podsumowując zdaniem organu zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na uchwałę rady powiatu wnoszoną w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) zwanej dalej u.s.p., sąd administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy skarga spełnia wymagania formalne, tj. czy sprawa objęta skargą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa) oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, Sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 87 ust. 1 i ust. 3 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie A, reprezentowane przez prezesa J.P., wniosło skargę na uchwałę Rady Powiatu w Bielsku – Białej z dnia 28 stycznia 2016 r. nr V/21/139/16, na mocy której podjęto zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2016 r. III Liceum Ogólnokształcącego i Szkoły Mistrzostwa Sportowego - Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że po pierwsze, zaskarżona uchwała należy do zakresu administracji publicznej albowiem dotyczy zamiaru likwidacji szkół wchodzących w skład zespołu, po drugie, został wyczerpany tryb postępowania przed organem gdyż strona skarżąca wezwała Radę Powiatu w Bielsku – Białej do usunięcia naruszenia prawa i po trzecie, skarga została wniesiona w terminie. Tym samym, przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, należy jeszcze zbadać, czy Stowarzyszenie A posiada legitymację do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę. W tym miejscu należy podkreślić, na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., że skargę może wnieść skutecznie tylko podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu powiatowego nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Brak takiej ochrony w przepisach prawa ległych u podstaw rozstrzygnięcia danej sytuacji prawnej, powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje jej legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu powiatowego. W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z treści przepisu art. 59 ust. 1 ustawy dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156), który stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13 rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jednakże stroną skarżącą w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie A a zatem konieczne jest dla ustalenia istnienia interesu prawnego zbadanie jego statutu. Zgodnie z treścią § 6 statutu celem działalności stowarzyszenia jest upowszechnianie i ochrona powszechnie obowiązującego prawa, wolności i praw człowieka, swobód obywatelskich, działań monitorujących i edukacyjnych zwiększających przejrzystość i uczciwość życia publicznego, działań na rzecz wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, promowanie postaw aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym. W szczególności cele Stowarzyszenia odnoszą się do działań na rzecz: - przejrzystości i uczciwości życia publicznego, ochrony wolności, praw człowieka i swobód obywatelskich oraz prowadzenie działań wspomagających rozwój społeczności lokalnych, demokracji i społeczeństwa obywatelskiego. Promowanie postaw i zachowań obywatelskich z przeciwdziałaniem łamaniu zasad demokracji, porządku publicznego, praworządności, nadużycia władzy przez organy państwowe i samorządowe, podejmowanie działań na rzecz swobodnego korzystania z dostępu do informacji publicznej, - prawa do "dobrej administracji" , - przejrzystości i uczciwości życia publicznego, - działań na rzecz integracji europejskiej, w tym rozwijanie kontaktów i współpracy między społeczeństwami, - zrównoważonego rozwoju, ekologii, ochrony środowiska naturalnego, dziedzictwa przyrodniczego i przestrzegania prawa ochrony środowiska. W związku z powyższym w ocenie Sądu skoro wśród celów działalności statutowej strony skarżącej nie wymieniono edukacji, czy też oświaty to tym samym należy uznać, iż Stowarzyszenie A nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły. Sumując stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała oddziałuje w sposób bezpośredni na jej prawa lub obowiązki wynikające z prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny interesu prawnego strony skarżącej nie ma znaczenia fakt, iż w postępowaniu administracyjnym rodzice i uczniowie Zespołu Szkół "Silesia" w Czechowicach-Dziedzicach wyrazili zgodę na reprezentowanie ich przez J.P. prezesa Stowarzyszenia A. Z powyższych uwag wynika nadto, że strona skarżąca - Stowarzyszenie A - nie posiada w niniejszym postępowaniu zdolności procesowej. Jak już wspomniano w zakresie działalności skarżącego podmiotu nie figurują kwestie z zakresu "oświaty i edukacji". Powyższe nie oznacza oczywiście, że Stowarzyszenie nie może w ogóle uczestniczyć w ewentualnym postępowaniu administracyjnym w kwestii skarżonej uchwały. Przykładowo bowiem - w przypadku zaskarżenia uchwały przez podmiot uprawniony (np. rodzica dziecka) może przystąpić do postępowania w charakterze jego uczestnika. Na marginesie można także wskazać, że zalegające w aktach sprawy upoważnienie dla strony skarżącej podpisane przez rodziców dzieci dotyczy wyłącznie postępowania przed Radą Powiatu w Bielsku – Białej w sprawie wezwania do sunięcia naruszenia prawa odnośnie przedmiotowej uchwały. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę: - jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; - jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, kierując się treścią art. 58 § 1 pkt i 5 5a oraz art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.