IV SA/Gl 455/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku – Białej na uchwałę Rady Gminy Świnna z dnia 30 listopada 2011 r. nr XV/87/11 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę. Skargą z dnia 27 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 2 uchwały Rady Gminy Świnna z dnia 30 listopada 2011 roku, Nr XV/87/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Świnna (Dz.Urz. Woj.Śl. z 2012 r., nr 2, poz. 226) Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 pkt. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ustalenie w paragrafie 2 uchwały opłat za świadczenia w przedszkolach w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie w wysokości 1,30 za jedną godzinę . Zdaniem Prokuratora, ustalenie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu za 1 godzinę świadczeń w czasie przekraczającym wymiar zajęć tj. 5 godzin dziennie, w wysokości 1, 30 zł. rażąco narusza przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały, podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, kto znajduje się w określonym stanie hipotetycznym. Na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Kompetencje organów gminy do ustalania opłat za korzystanie z przedszkoli reguluje ustawa o systemie oświaty. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt. 2 nakłada na przedszkole publiczne obowiązek zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W zakresie przekraczającym ten wymiar zajęć, ustawa w art. 14 ust. 5 przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalania opłat za ponadwymiarowy czas zajęć. Jest zatem oczywistym, zdaniem Prokuratora, że nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne przez 5 godzin dziennie, natomiast organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym obowiązkowy wymiar zajęć i podstawę programową. Opłaty ustalane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy powinny być oparte na kalkulacji ekonomicznej, określającej rodzaj udzielanych świadczeń, wskazywać które z ich są odpłatne oraz precyzować wysokość opłat odpowiadająca każdemu z tych świadczeń. Nie jest wystarczające wskazanie w uchwale wysokości opłaty za jedną godzinę pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin, ponieważ powoduje to przyjęcie jednej sztywnej opłaty niezależnie od rodzaju świadczeń, ich jakości a także niezależnie od tego czy dziecko korzysta ze wszystkich, czy też tylko z niektórych świadczeń. To uzależnia opłatę jedynie od czasu przebywania dziecka w przedszkolu. Na organie podejmującym uchwałę spoczywa również obowiązek wykazania, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanymi ponadwymiarowymi świadczeniami. Ustalenie stałej opłaty na sztywnym poziomie ( np. 1,50 zł za każdą godzinę zajęć ) nie pozwala na kontrolę tego, co mieści się w jej ramach i czy odpłatność jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Konieczność wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanymi świadczeniami uzasadniona jest również tym, iż to nie rodzice ponoszą koszty działalności przedszkola publicznego, albowiem koszty takowe ponosi organ prowadzący. W skarżonej uchwale w § 1 ust. 2 bezspornie ustalono opłatę o charakterze stałym i sztywnym, uzależniając ją wyłącznie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu. Prokurator wskazuje na utrwalone i jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przesądzające o niedopuszczalności realizacji przez radę gminy kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o stałym charakterze Na poparcie tego argumentu przytoczono szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Świnna wniósł o jej oddalenie. Jak podkreśla w uzasadnieniu wniosku, przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakładają na organ prowadzący obowiązku określenia świadczeń udzielanych przez przedszkola, za które można pobierać opłaty, lecz jedynie wysokość opłaty za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. W dalszym ciągu zajęcia te obejmują nauczanie, wychowanie oraz opiekę nad dziećmi, niezależnie od rodzaju świadczenia z jakiego korzystają oraz tego czy w ogóle dziecko z określonego świadczenia korzysta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., Dz. U. poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010r., stanie prawnym. Opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu –świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych) W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko Prokuratora w tym zakresie nie jest zasadne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wbrew stanowisku Prokuratora zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest również trafny pogląd Prokuratora dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W niniejszej sprawie ustalone opłaty mają , w istocie rzeczy, charakter symboliczny . W związku z tym stwierdzić należy, iż przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej podjęcia, stąd podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.