IV SA/Gl 458/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 17, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 28 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J.P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną osobą – J.P. W uzasadnieniu decyzji organ ten przywołał wpierw treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie podał, że świadczenie to przysługuje osobie rezygnującej z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą wobec której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia spowodowana została tym, że zgodnie za art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" wyżej wymienionej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia organ ten wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny ciąży na dzieciach J.P., które są osobami dorosłymi i pracują zawodowo, a tym samym unormowania prawne wyłączają możliwość przyznania stronie przedmiotowego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że strona do 31 grudnia 2011 r. posiadała przedmiotowe świadczenie przyznane mocą decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jednakże w zaistniałej sytuacji normatywnej nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanej pomocy. Odwołanie od tej decyzji wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. J.P., która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W motywach odwołania przedstawiła stan zdrowia męża, jak również podkreśliła, że jako żona w najlepszy sposób zapewni mu opiekę. Podkreśliła, że w obecnym stanie zdrowia męża nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, nadto zwróciła się z prośbą o niezwłoczne podjęcie rozstrzygnięcia, jak również odwołała się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w którym akcentuje się, że może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na sprawowanie opieki nad współmałźonkiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało stan prawny w sprawie poprzez przytoczenie art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto organ ten zaakcentował, że z dniem 14 października 2011 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych z której wynika, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do stanu faktycznego w sprawie i stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, że J.P. jest osobą wymagającą opieki, którą sprawuje wnioskodawczyni. Opieki takiej nie sprawują dorosłe dzieci J.P., ponieważ pracują, natomiast brat jego także takiej opieki nie sprawuje, albowiem pracuje i posiada własną rodzinę. Natomiast negatywna przesłanka pozostawania w związku małżeńskim i nie posiadanie przez stronę orzeczenia o znacznym stopniu spowodowało, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rozpatrzony został negatywnie. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się J.P., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zaprezentowała argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności zwróciła uwagę na zły stan zdrowia męża, jak również na konieczność sprawowania opieki nad nim i niemożność podjęcia zatrudnienia. Ponownie podkreśliła, że pełnoletnie dzieci pracują i nie są w stanie sprawować opieki nad ojcem. Nadto odwołała się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który przewiduje przyznanie przedmiotowego świadczenia na rzecz współmałżonka sprawującego opiekę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie tylko z tych powodów, które podała skarżąca w swojej skardze. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych kontrowersji, natomiast organy administracji i strona skarżąca przyjmują odmienną wizję interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. Z tego też powodu niezbędnym jest w pierwszej kolejności przywołać przepisy mające zastosowanie w sprawie. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, iż w sprawie tej zastosowanie posiadają unormowania prawne obowiązujące w wersji ustalonej nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującą od 14 października 2011 r., co wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Podkreślić należy, że organy administracji w sposób prawidłowy wyznaczyły stan normatywny w oparciu o który rozpoznały żądanie skarżącej. Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po myśli art. 17 ust. 1a tej ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Jednocześnie w ustawie tej zamieszczono przesłanki negatywne, uniemożliwiające skuteczne ubieganie się o przyznanie tego świadczenia. Według art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną, osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej, osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko, osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną, na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Obok przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w polu widzenia należy mieć także postanowienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK-A z 2008 r. Nr 6, poz. 107), w którym to w pkt 4 zamieszczono następujące stwierdzenie, że do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny zwraca w szczególności uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" przedmiotowej ustawy. Nadto przy orzekaniu w niniejszej sprawie nie można stracić z pola widzenia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 (OTK-A 2010 r. Nr 5, poz. 53) oraz postanowienia tegoż Trybunału z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 1/10 (OTK-A 2010 r. Nr 5, poz. 54), w których to Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do sposobu postępowania w kontekście postanowień art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają uznać, że organy administracji obu instancji opowiedziały się za literalnym odczytaniem przywołanych przepisów prawa, a konsekwencją takiego stanowiska stało się wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej opiekującej się mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z jednej strony organy administracji publicznej obowiązane są do stosowania przepisów prawa i literalna wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów doprowadziła je do rozstrzygnięcia zamieszczonego w kwestionowanych decyzjach. Jednakże stanowisko zajęte przez organ administracji nie może być uwzględnione przez skład orzekający w niniejszej sprawie, albowiem abstrahuje ono od poglądu wyrażanego w przedmiotowym zakresie przez Trybunał Konstytucyjny. Już w przywołanym powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. zwracano uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, że pozostaje on w sprzeczności z istotą rozstrzygnięcia zamieszczonego w tym wyroku, jednakże jak zaznaczono Trybunał z uwagi na związanie zakresem pytania do niego skierowanego nie mógł wypowiedzieć się w sprawie i z tego powodu zamieścił w wyroku pkt 4 dotyczący tego zagadnienia i wskazał organom oraz sądom podejmującym rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis kierunek jego interpretacji. Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny potwierdził w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09, mocą którego umorzył postępowanie prowadzone przed Trybunałem z uwagi na pytanie postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a dotyczące zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jednocześnie w wyroku tym dostrzeżono, że w omawianym zakresie występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże ich analiza pozwala uznać, że w tym zakresie ukształtowała się dominująca wykładnia przedmiotowych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprowadzająca się do uznania, że powyższy przepis nie może być interpretowany w sposób literalny, albowiem taka jego wykładnia pozostaje wówczas w sprzeczności z istotą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. W świetle przywołanego powyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przyjęta przez sądy administracyjne dominująca linia orzecznicza odpowiada wzorcom wynikającym z postanowień Konstytucji RP, a tym samym nie narusza wymogów stawianych prawodawstwu demokratycznego państwa prawa. Wskazana dominująca linia orzecznicza sprowadza się do dwóch kwestii, po pierwsze interpretacji zamieszczonego w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowania dotyczącego ciążącego na osobie pragnącej sprawować opiekę obowiązku alimentacyjnego, a pod drugie wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" przedmiotowej ustawy. W przypadku pierwszego zagadnienia przyjdzie dostrzec, że sądy administracyjne odstępują od literalnego brzmienia przepisu i uznają, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., ale również z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod podjęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 223/09, Lex 553299). Także w odniesieniu do drugiej z podniesionych kwestii w orzecznictwie akcentuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być przeszkodą dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również zakwestionowano wąską, językową interpretację przedmiotowego przepisu. Wykładnia taka nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych, gdyż art. 18 Konstytucji RP zakłada, że małżeństwo to związek kobiety i mężczyzny, a rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi podstawę dokonywania wykładni postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych i będącego przedmiotem analizy przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09 czy wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 723/09 niepublikowane). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w następstwie zmiany stanu prawnego, która nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. zaprezentowana powyżej wykładnia przepisów prawa nie utraciła swojej aktualności, ponieważ w ramach nowego stanu prawnego jest ona dopuszczalna. Przyjdzie zauważyć, że przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do absurdalnego wniosku, a mianowicie takiego, że nie można sprawować opieki nad współmałżonkiem. Przyjęcie takiego ujęcia wskazanego przepisu pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z argumentacją prezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny i pozostawałoby w opozycji do naczelnych wartości formułowanych w Konstytucji RP, a dotyczących roli i znaczenia rodziny, jak również obowiązków ciążących na osobach taką rodzinę tworzących. W konsekwencji należy uznać, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest przeszkodą w ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Podkreślić należy, że unormowanie to służy innemu celowi, a mianowicie precyzuje sytuację prawną innych osób zobowiązanych do świadczeń alimentacyjnych względem małżonków, otóż osoby takie (zstępni czy wstępni bądź rodzeństwo) będą mogli się ubiegać o tę formę świadczenia jedynie wówczas, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki będzie legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności, ponieważ takie orzeczenie wyłączało będzie możliwość sprawowana przez nią opieki. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który mając w polu widzenia postanowienia art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) oraz kierując się wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 przedmiotowej ustawy zamieszczoną w niniejszym wyroku podjąć stosowną decyzję administracyjną. Wskazany sposób wykładni powyższego przepisu wiąże organ, zatem zobowiązany jest on uwzględnić go przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. sw