IV SA/Gl 461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r., inspektor pracy odmówił nakazania umieszczenia B.K. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez wyżej wymienioną od powyższej decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy w K., decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 404) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.) płatnik składek (pracodawca) jest obowiązany prowadzić: wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 6 tej ustawy, w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Organ podniósł, iż kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie wniesienia takiej skargi określa art. 11a i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Według tych przepisów właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych stanowi, że prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażąjący bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Organ dodał, że wykaz prac o szczególnym charakterze, określa załącznik nr 2 do ustawy. W punkcie 23 wykazu wymienione są "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Następnie organ wskazał, że zakres wykonywanej pracy, ustalony przez organ I instancji, nie był kwestionowany przez B.K.. Natomiast nie zgodziła się z interpretacją definicji "personelu medycznego" przyjętą przez inspektora pracy. Organ odwoławczy podniósł, że analiza podstawowych obowiązków skarżącej, dokonana przez organy Państwowej Inspekcji Pracy wykazała, że wykonywana przez nią praca, nie może zostać zakwalifikowana do prac personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień, w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. Organ przytoczył również charakterystykę stanowiska pracy skarżącej, przedstawioną przez pracodawcę w karcie oceny ryzyka zawodowego. Ponadto podkreślił, że do uznania, iż praca może być zaliczona do prac o szczególnym charakterze, warunki wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych oraz w treści załącznika nr 2 tej ustawy, zawierającego wykaz prac o szczególnym charakterze, muszą być spełnione łącznie. Brak spełnienia jednej z przesłanek, uniemożliwia nakazanie umieszczenia pracownika w ewidencji prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Następnie stwierdził, że praca salowej w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym, niezależnie od stopnia odpowiedzialności i wymaganej sprawności psychofizycznej, nie jest udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu obowiązujących przepisów. W tym zakresie Okręgowy Inspektor Pracy w K. wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, przez osobę wykonującą zawód medyczny rozumie się osobę uprawnioną, na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osobę legitymującą się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Następnie przytoczył definicję świadczenia zdrowotnego, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o działalności leczniczej. Ponadto podkreślił, że ustawodawca dokonał rozróżnienia w przypadku prac określonych w pkt 22 oraz w pkt 23 Załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych, używając w pkt 22 sformułowania " prace personelu sprawującego opiekę nad mieszkańcami domów pomocy społecznej". Wobec tego wskazał, że zamiarem ustawodawcy było zakwalifikowanie do prac o szczególnym charakterze, wymienionych w pkt 23, wyłącznie prac personelu medycznego, gdyż wyraźnie zostało to zawężone w załączniku ustawy. Organ podkreślił również, że stanowisko "salowej", nie zostało wymienione w wykazie stanowisk, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, prowadzonym przez pracodawcę – Wojewódzki Ośrodek [...] w G. Ponadto wskazał, że zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. W tym zakresie wskazał, że Inspektor Pracy nie jest więc uprawniony do kontroli, czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz stanowisk pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Podkreślił, że organy inspekcji pracy nie mają podstaw prawnych do dokonywania prawnie wiążących ustaleń w zakresie wykazania, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk, prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Podniósł, że organy inspekcji pracy nie są upoważnione do wydania decyzji ingerujących w treść tego rejestru. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B.K. zarzuciła, że pojęcie "personel medyczny", zawarte w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, nie może być utożsamiane z pojęciem "zawodu medycznego", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Wskazała, że użyte w ustawie o emeryturach pomostowych pojęcie "personel medyczny" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "zawodu medycznego" z ustawy o działalności leczniczej. W związku z tym podniosła zarzut, że chybione jest stanowisko organu, według którego, z tego powodu, iż salowa zatrudniona w zakładzie psychiatrycznym, nie spełnia warunków uznania za osobę wykonującą zawód medyczny – zgodnie z ustawą o działalności leczniczej, to nie można jej uznać za pracownika personelu medycznego oddziału psychiatrycznego, w rozumieniu pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie z powodu złożenia jej po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, postanowieniem z dnia 15 marca 2013 r., w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej, przywrócił termin do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami określonymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznać należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Na wstępie podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.) płatnik składek jest obowiązany prowadzić: - 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; - 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. Natomiast w przypadku nieumieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w pkt 2 wyżej wskazanego przepisu, pracownikowi służy skarga do państwowej inspekcji pracy zgodnie z art. 41 ust. 6 tej ustawy. Kompetencje właściwych organów w tym zakresie normuje zaś ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o państwowej inspekcji pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). Zgodnie z art. 11a tej ustawy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Wskazany przepis art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika w zakresie opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych w razie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Z przepisu tego wynika, że podmiotem uprawnionym do zakwalifikowania danego rodzaju pracy, do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub pracy o szczególnym charakterze, jest płatnik składek, a więc pracodawca. Pracownikowi, który nie został umieszczony w takiej ewidencji, przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy - składana w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Konsekwencją wniesienia skargi, którą organy inspekcji pracy uznają za zasadną, jest wydanie nakazu, zgodnie z wyżej wskazanym art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Możliwość stosowania przez organy środków unormowanych we wskazanym przepisie, wyznaczona została natomiast przepisami ustawy o emeryturach pomostowych. Właściwość organów dotyczy wydania nakazu umieszczenia danego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdy konkretne stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast pracownik zajmujący takie właśnie stanowisko w zakładzie pracy, nie został przez pracodawcę uwzględniony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W pozostałym bowiem zakresie ustawa o emeryturach pomostowych przyjęła zasadę właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych w sprawach między innymi emerytur pomostowych, co z kolei ogranicza zakres kompetencji Inspekcji Pracy do spraw wyżej wskazanych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 866/12, wyrok z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 573/12 dostępne w CBOSA) - takie wyznaczenie granic właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej, wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Odwołanie od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych służy do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanych orzeczeniach podniósł, że właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazywana jest również przez Sąd Najwyższy w szeregu postanowień, między innymi w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II UK 113/11, w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie właściwy jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Ponadto również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należało, że trafnie organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie dokonywania kontroli wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Organy inspekcji pracy nie mogą zatem dokonywać ustaleń, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w wykazie stanowisk, prowadzonym w oparciu o regulacje art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy. Jednakże pomimo takiego stwierdzenia, organy administracji przeprowadziły bardzo wnikliwie postępowanie dowodowe oraz w zasadzie dokonały oceny warunków i charakteru pracy skarżącej. W obszernych uzasadnieniach decyzji, organy dokonały oceny, czy stanowisko pracy skarżącej spełnia kryteria wskazane w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Do tego jednak - z wyżej przedstawionych powodów - nie były uprawnione. Kwestia ta wymaga bowiem rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Wobec tego w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy regulujące właściwość organów Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślić bowiem należało, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, o spełnieniu wymagań niezbędnych do nabycia uprawnień do emerytury pomostowej, a zatem również w kwestii tego, czy został spełniony warunek w postaci pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania - sąd powszechny. To w toku tego właśnie postępowania ustala się, czy pracownik wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez wymagany okres. Wobec tego przyjąć należało, że spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą w kwestii oceny charakteru pracy wykonywanej na danym stanowisku pracy, w szczególności, czy praca ta ma charakter pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest sporem z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z jednej bowiem strony dotyczy obowiązków pracodawcy, między innymi w postaci opłacania składek na FEP, a z drugiej strony uprawnień pracownika związanych z uzyskaniem prawa do emerytury pomostowej. Mając powyższe na uwadze wskazać należało, że organy Państwowej Inspekcji Pracy, do których wpłynęła skarga pracownika w trybie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, zobowiązane są do wszczęcia postępowania kontrolnego, które to postępowanie może zakończyć się wydaniem nakazu – zgodnie z art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jedynie wówczas, gdy konkretne stanowisko pracy zostało przez płatnika składek umieszczone w ewidencji, a pracownik, który właśnie ze względu na zajmowane stanowisko, spełnia wszystkie przesłanki do objęcia go wpisem - nie został objęty wpisem do takiej ewidencji. Natomiast w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu kontroli ustalono, że stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik wnoszący skargę, nie zostało przez płatnika składek na FEP, umieszczone w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze - Inspektor pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, wymienionych wyżej przepisów oraz art. 105 § 1 K.p.a. i naruszenia te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazania dotyczące postępowania w sprawie, wynikają wprost z wyżej przedstawionych ocen prawnych.