IV SA/Gl 461/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zamiaru przeniesienia uczniów gimnazjum oraz zamiaru likwidacji gimnazjum stwierdza, że § 4 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa. W dniu [...] r. Rady Miasta K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1990 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o systemie oświaty"), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru przeniesienia uczniów Gimnazjum Nr [...] w K. z siedzibą przy ul. [...] do Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...]w K. z siedzibą przy ul. [...](§ 1) oraz likwidacji Gimnazjum Nr [...] z dniem [...] r. (§ 2), przy zapewnieniu aktualnym jego uczniom ukończenia nauki w dotychczas zajmowanym budynku (§ 4). Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, o czym stanowił zapis § 6, a jej wykonanie zostało powierzone Prezydentowi Miasta K. (§ 5), w tym również zawiadomienie [...] Kuratora Oświaty i rodziców uczniów (§ 3). Wojewoda [...] w skardze z dnia [...] r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), domagał się stwierdzenia nieważności § 4 powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 63 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. nr 12, poz. 136 z późn. zm.), w związku z art. 58 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru przywołał treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i zaznaczył, iż do obowiązków organu prowadzącego należy zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. W uchwale obowiązek ten został skonkretyzowany w § 1, w którym Rada Miasta K. wskazała inną szkolę publiczną tego samego typu, w której młodzież zlikwidowanej szkoły będzie mogła kontynuować naukę. Zdaniem organu nadzoru, Rada winna była użyć zwrotu "zapewnić możliwość kontynuowania nauki", a nie "wyrazić zamiar przeniesienia" Gimnazjum Nr [...] do Gimnazjum Nr [...]. Z przywołanego § 1 uchwały wynika jednoznacznie, że Rada Miasta K. gwarantuje uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...]w K. z siedzibą przy ul. [...]. Natomiast przedmiotem skargi organ nadzoru uczynił wyłącznie legalność § 4 uchwały, zgodnie z którym Rada Miasta K. postanowiła: "W razie likwidacji Gimnazjum Nr [...] zapewnić uczniom, aktualnie uczęszczającym do tego gimnazjum możliwość kontynuacji nauki w budynku Gimnazjum Nr [...] przy ul. [...] do końca ich nauki w gimnazjum". Tymczasem, nie ma możliwości prawnej, by uczniowie Gimnazjum Nr [...] przy ul. [...] uczestniczyli w zajęciach szkolnych odbywających się w innym budynku, zlokalizowanym w odległości ok. 10 km. od siedziby ich szkoły, czyli w Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnym im. [...]w K. z siedzibą przy ul. [...]. Zdaniem organu nadzoru, uczniowie uczęszczający w roku szkolnym 2014/2015 do klasy pierwszej i drugiej Gimnazjum Nr [...] mogliby kontynuować naukę przy ul. [...] jedynie w sytuacji, gdyby szkoły tej nie likwidowano z końcem tego roku szkolnego, ale jedynie wstrzymano do niej nabór. W takim razie doszłoby bowiem do naturalnego "wygaszenia szkoły", jednak Rada Miasta K. postanowiła o likwidacji tej szkoły z dniem [...] r. Zakaz zastosowania rozwiązania przyjętego w § 4 uchwały wynika wprost z brzmienia przepisu art. 63 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. Przepis ten stanowi, że "do dnia 31 sierpnia 2005 r. oddziały gimnazjum mogą mieścić się również poza jego siedzibą, jeżeli nie ma możliwości zorganizowania gimnazjum w jednym budynku." Z jego brzmienia wynika jednoznacznie, że ustawodawca zezwolił na funkcjonowanie oddziałów gimnazjów poza jego siedzibą, jeżeli nie było możliwości zorganizowania gimnazjum w jednym budynku, lecz taki stan rzeczy mógł mieć miejsce jedynie do dnia 31 sierpnia 2005 roku. Oznacza to, że od roku szkolnego 2006/2007 funkcjonowanie oddziałów gimnazjów poza jego siedzibą jest niezgodne z obowiązującym prawem. Organ nadzoru podniósł, że owo "zapewnienie możliwości kontynuacji nauki" w budynku przy ul. [...], w którym mieści się likwidowane gimnazjum, nie mogłoby mieć miejsca również poprzez przekształcenie Gimnazjum Nr [...] polegające na utworzeniu jego filii z siedzibą pod tym adresem, bowiem przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują możliwość utworzenia filii szkół jedynie w odniesieniu do szkół podstawowych a nie gimnazjów (art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. pełnomocnik Rady Miasta K. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Powołał się na okoliczność, iż podstawą stwierdzenia nieważności § 4 kwestionowanej uchwały nie może być przepis przejściowy, jakim jest art. 63 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, ale jedynie przepis prawa materialnego zawarty w ustawie o systemie oświaty. Celem ustawodawcy, wprowadzającego od dnia 1 września 1999 r. reformę systemu oświaty i tworzącego trzyletnie gimnazjum było dopuszczenie do czasowoograniczonego funkcjonowania w jednym budynku kilku szkół. Jednakże ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisu, który jednoznacznie wykluczałby taką sytuację, w szczególności jeśli w nie ma możliwości zorganizowania wszystkich oddziałów gimnazjum w budynku jego siedziby, przez z góry oznaczony czas, z uwagi na słuszny interes uczniów i ich rodziców (prawnych opiekunów). Dodatkowo, należy odróżnić pojęcie "siedziby" gimnazjum od miejsca wykonywania statutowej działalności, w tym zajęć edukacyjnych oraz wychowawczo-opiekuńczych, nawet jeśli co do zasady działalność statutowa szkoły winna odbywać się wyłącznie w obiekcie siedziby szkoły. Nie mniej jednak cała uchwała Nr [...] z dnia [...] r. stanowi jedynie realizację pierwszego etapu likwidacji szkoły o charakterze intencyjnym poprzez spełnienie ustawowego wymogu wyrażenia do publicznej wiadomości samego zamiaru likwidacji szkoły, a nie decyduje o jej faktycznej likwidacji, stąd też wniesienie skargi jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie takim aktem jest przedmiotowa uchwała Rady Miasta K. Nr [...], wydana w dniu [...] r., nie będąca jednak aktem prawa miejscowego (por. art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów samorządowych i wykonawczych, które działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że działanie władzy publicznej musi mieć oparcie w przepisach prawa. Do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego należy bowiem podejmowanie uchwał w sprawach należących do właściwości tych organów, na podstawie upoważnień zawartych w aktach wyższego rzędu. Uchwały stanowią akty o charakterze wykonawczym i charakteryzują się tym, że regulują określone kwestie zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie lub rozporządzeniem z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb określonej jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie nie wypełnienie normy kompetencyjnej w sposób właściwy, to znaczy nie uregulowanie spraw wymienionych w akcie wyższego rzędu w sposób całkowity i w granicach upoważnienia, a także w przypadku braku delegacji należy ocenić jako naruszenie prawa. W tym miejscu zasadnym jest sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91), przy czym sankcja nieważności związana jest jedynie z istotnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego, w przypadku naruszenia nieistotnego stwierdza się jedynie podjęcie aktu z naruszeniem prawa. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji (por. art. 147 § 1 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały rady gminy nie może on we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć niezgodną z prawem uchwalę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednak w tym zakresie nadal obowiązują kryteria stwierdzenia nieważności aktu, określone w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności w art. 91 i art. 94. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że Rada Miasta K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...], której regulacja § 4 została zaskarżona, w złożonej przez organ nadzoru skardze. Brzmienie kwestionowanego zapisu jest następujące: "W razie likwidacji Gimnazjum Nr [...] zapewnić uczniom, aktualnie uczęszczającym do tego gimnazjum możliwość kontynuacji nauki w budynku Gimnazjum Nr [...] przy ul. [...]do końca ich nauki w gimnazjum". Nie mniej jednak w podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5c pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz jednoznacznie wyrażono z dniem 31 sierpnia 2015 r. zamiar likwidacji Gimnazjum Nr [...] i przeniesienia uczniów tego Gimnazjum z siedzibą przy ul. [...]do Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...]w K. z siedzibą przy ul. [...](§ 1 i § 2 uchwały). Tymczasem trzeba mieć na uwadze, że zadaniem własnym gmin jest założenie i prowadzenie trzyletnich gimnazjów w ramach ogólnego systemu oświaty konkretnej gminy (por. art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 2 lit. b), art. 5 ust. 5 i art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Obejmuje ono obowiązek zapewnienia kształcenia, wychowania i opieki w ramach obowiązku szkolnego (art. 16 ust. 5 w związku z art. 63 ustawy o systemie oświaty). Stąd też sieć publicznych szkół jako zadanie oświatowe gminy musi być w odpowiedni, a także funkcjonalny sposób zorganizowana. Nie ma wątpliwości, że obecnie obowiązujące regulacje prawne nie pozwalają na organizację gimnazjum jako szkoły filialnej, co jest dopuszczalne jedynie w przypadku szkoły podstawowej (art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), jak również przy szkole innego typu tworząc razem zespół (art. 60 ust. 5 stawy o systemie oświaty). Zawsze jednak organ prowadzący określa typ, nazwę i siedzibę szkoły, w tym miejsce prowadzenia działalności statutowej oraz jej organizację w akcie założycielskim (art. 58 ust. 1 i art. 60 ustawy o systemie oświaty), a w pewnej kategorii szkół także obwód. Gimnazjum zostało wskazane jako jeden z typów szkół (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Jednym z elementów aktu założycielskiego jest siedziba szkoły. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga rozumienie pojęcia "siedziby szkoły", o którym mowa w art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Omawiana ustawa o systemie oświaty nie posługuje się definicją legalną tego pojęcia, w związku z tym konieczne jest uwzględnienie jego językowego rozumienia. "Siedziba" definiowana jest jako "miejsce, gdzie znajduje się stale jakaś instytucja" (Słownik Języka Polskiego. Wydanie zmienione i poprawione, red. M. Szymczak, Tom III R-Z, Warszawa 1992, s. 212; Uniwersalny Słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, P-Ś, Warszawa 2011, s. 1200-1201), czy jako "miejsce urzędowania, działalności" (S. Skorupka, Słownik frazeologiczny języka polskiego, Warszawa 1996 r., s. 111; Domowy popularny słownik języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa 2003, s. 537). Pojęcie siedziby jest jednolite dla wszystkich szkół, a biorąc pod uwagę posiadanie przez część z nich obwodów na gruncie ustawy o systemie oświaty pojęcie siedziby szkoły należy odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym prowadzi ona swoją działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym prowadzi działalność statutową. Siedzibą szkoły, w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest zatem dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści. Wniosek ten potwierdza także wykładnia funkcjonalna, w której bierze się pod uwagę tzw. kontekst funkcjonalny rozpatrywanej normy (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 133 i n.), albowiem w ujęciu społecznym siedzibę szkoły odnosi się do jej konkretnej lokalizacji, nierzadko wiążąc ją z tym miejscem, określając przez nie i wpisując w jego kontekst historyczno-kulturowy oraz pewną tradycję. Z tego powodu, art. 63 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej stanowiący, iż: "Do dnia 31 sierpnia 2005 r. oddziały gimnazjum mogą mieścić się również poza jego siedzibą, jeżeli nie ma możliwości zorganizowania gimnazjum w jednym budynku." (cytat) w powiązaniu z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ma jednoznacznie brzmienie. Ustawodawca zezwolił bowiem na funkcjonowanie oddziałów gimnazjów poza jego siedzibą, jeżeli nie było możliwości zorganizowania gimnazjum w jednym budynku, lecz taki stan rzeczy mógł mieć miejsce jedynie do dnia 31 sierpnia 2005 roku. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że art. 59 ustawy o systemie oświaty, przewiduje warunki likwidacji szkoły publicznej. Konieczność przestrzegania tych warunków uniemożliwia dowolną interpretację pojęcia "likwidacji szkoły" i nakazuje przyjąć, że likwidacja taka polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 listopada 1995 r. o sygn. akt SA/Wr 1909/95 i z dnia 22 marca 2011 r. o sygn. akt I OSK 2121/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Ten właśnie skutek może być osiągnięty stopniowo przez wstrzymanie naboru nowych uczniów, określane jako "wygaszanie szkoły" (tak M. Pilich, Ustawa o systemie ustawy. Komentarz. Lex 2013, uwaga 8 do art. 59). Z tego powodu zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2475/13 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA), że wstrzymanie naboru do klas pierwszych może być dokonane wyłącznie w toku procedury uregulowanej w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Sąd ten zauważył zarazem, że w myśl art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty reguły odnoszące się do likwidacji szkół stosuje się odpowiednio w przypadku ich przekształcenia, za które uznał zmianę organizacyjną sprowadzającą się do zmniejszenia rozmiarów lub modyfikacji przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności. Tryb przewidziany w art. 59 ustawy o systemie oświaty ma służyć wyważeniu interesów uczestników stosunków prawnooświatowych, a mianowicie organów prowadzących szkoły i użytkowników szkół, którzy mają prawo do korzystania z oferowanych przez nie usług (zob. M. Pilich, op. cit., uwaga 17 do art. 59). Na ten ostatni aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (Dz. U. Nr 66, poz. 612 oraz OTK-A 2002, nr 3, poz. 30), w którym stwierdził, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnym ograniczeniom przewidzianym ustawą. Trybunał wyeksponował m.in. konieczność zapewnienia odpowiedniego dostępu do szkół i rolę kuratora, którego opinię, wymaganą zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, określił jako środek nadzoru pedagogicznego w rozpatrywanym zakresie. Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2008 r. o sygn. akt I OSK 265/08 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA) uznał ją za rodzaj ograniczenia samodzielności gminy i przejaw nadzoru nad tą jednostką samorządu w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP. Te spostrzeżenia zachowują aktualność, mimo że opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie musi być już pozytywna. Niemniej wciąż stanowi ona obligatoryjny element procedury likwidacji (przekształcenia) szkoły, tak samo jak, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, konieczność zawiadomienia właściwego kuratora i innych podmiotów o zamiarze likwidacji (przekształcenia) co najmniej na 6 miesięcy przed jej terminem. Pośród tych podmiotów wymieniono też rodziców uczniów, którzy mają interes prawny w tym, by likwidacja lub przekształcenie szkoły przebiegały prawidłowo, w ustawowym trybie, w tym z poszanowaniem gwarancji proceduralnych, jakie im przysługują (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt I OSK 3045/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Warto zaznaczyć, że w orzecznictwie podkreśla się, że zmiany siedziby szkoły dokonuje się przez uchwałę dotyczącą zmiany sieci szkół, podejmowaną na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z: 18.7.2008 r., I OSK 235/08; 22.3.2011 r., I OSK 2121/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 31.5. 2013 r., IV SA/Wr 666/12, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt I OPS 2/10 zostało przyjęte, iż: "Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2).". Natomiast organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie o systemie oświaty (por. art. 34b tej ustawy). W przedmiotowej uchwale, która nie zawiera pisemnego uzasadnienia, jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta K. I to on miał zawiadomić o zamiarze likwidacji z dniem [...] r. zarówno kuratora, jak i rodziców uczniów (§ 3 i 5 uchwały). Jeszcze raz przyjdzie zauważyć, że w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przewidziano, że: "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu". W ust. 6 tego artykułu przewidziano, że: "Przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki". Zaostrzona procedura z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty została zastrzeżona przez ustawodawcę do przypadków likwidacji i przekształcenia szkoły, a nie do wszystkich zmian organizacyjnych. Należy podzielić wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nie ma podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacja szkoły" i obejmowania tym terminem wszelkich zmian organizacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011r., I OSK 2121/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA), a w konsekwencji obejmowania procedurą zastrzeżoną dla likwidacji szkoły także zmian polegających na zmianie sieci szkół i granic obwodu. Uwzględniając zatem wzajemną relację dokonaną w treści uchwały podjętej w dniu [...] r. Nr [...] należy zauważyć, że jej zapis § 4 zezwolił na kontynuację nauki w budynku dotychczasowej siedziby Gimnazjum Nr [...] w K. przy ul. [...]pomimo jego likwidacji z dniem [...] r. Tak więc, dopuszczono się do faktycznego działania Gimnazjum Nr [...] w innym miejscu niż jego siedziba, bowiem w budynku po zlikwidowanym Gimnazjum Nr [...], a więc zapisem tym zezwolono na oddział Gimnazjum Nr [...]. Jednak takiego unormowania nie przewidują omówione powyżej przepisy prawa materialnego, czyli ustawy o systemie oświaty. Jak zauważono w odpowiedzi na skargę, przy wprowadzeniu od dnia 1 września 1999 r. reformy systemu oświaty i tworzeniu trzyletnich gimnazjów zasadnym było dopuszczenie czasowoograniczonego funkcjonowania w jednym budynku kilku szkół, w tym również szkół różnych typów, o czym stanowi art. 63 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. nr 12, poz. 136 z późn. zm.). Z jego brzmienia wynika jednoznacznie, że ustawodawca zezwolił na funkcjonowanie oddziałów gimnazjów poza jego siedzibą, jeżeli nie było możliwości zorganizowania gimnazjum w jednym budynku, lecz taki stan rzeczy mógł mieć miejsce jedynie do dnia 31 sierpnia 2005 roku, albowiem już wówczas starano się o jak najlepszą organizację szkół różnych typów i z tego powodu czasowo ograniczono zakres obowiązywania takiej możliwości. Celem takiego działania było złagodzenie skutków nowych norm do określonej kategorii konkretnych stanów faktycznych, czyli przesunięcie w czasie terminu realizacji obowiązków wynikających z reformy. Po upływie terminu wskazanego w art. 63 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku gmina korzystająca z wyłączenia, nie dostosowując się do wymogów prawa powinna ponieść negatywne konsekwencje prawne w postaci utraty posiadanych w tym zakresie uprawnień lub utraty możliwości ich uzyskania. Tak więc, omawiany przepis stał się nie tylko i wyłącznie przepisem przejściowym, albowiem zastosowano w nim mechanizm stopniowego ograniczenia zakresu tymczasowo zachowanego uprawnienia, którego kontynuacja nie nastąpiła w przepisach ustawy o systemie oświaty. Oznacza to, że od roku szkolnego 2006/2007 funkcjonowanie oddziałów gimnazjów poza jego siedzibą nie jest możliwe. Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, skoro ustawa o systemie oświaty nie zawiera przepisu, który jednoznacznie wykluczałby taką sytuację, to takie działanie nawet z uwagi na słuszny interes uczniów i ich rodziców (prawnych opiekunów) nie może być akceptowane. Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy państwowe i samorządowe mogą działać wyłącznie na podstawie upoważnienia przewidzianego w ustawie, co oznacza, że brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania uznać należy za równoznaczny z zakazem tego działania. Z wszystkich tych przyczyn, Sąd uznał, że skargę organu nadzoru należy uznać za uzasadnioną, bowiem § 4 zaskarżonej uchwały wydany został z naruszeniem prawa, o czym orzeczono w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.