IV SA/Gl 473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Lędziny z dnia 30 września 2010r. nr LXVIII/451/10 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę. Skargą z dnia 24 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 2 uchwały Rady Miasta Lędziny z dnia 30 września 2010 roku, Nr LXVIII/451/10 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Lędziny, w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta Lędziny z dnia 28 grudnia 2010 roku, Nr III/9/10 (Dz.Urz. Woj.Śl. z 2011 r., nr 19, poz. 372). Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 pkt. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ustalenie w paragrafie 2 opłat za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o jakich mowa w paragrafie 1 uchwały ( realizacja programu wychowania przedszkolnego, bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka w wymiarze 5 godzin dziennie) w wysokości 0,13% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. W związku z tym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 2 tej uchwały. Zdaniem prokuratora, ustalenie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu za 1 godzinę świadczeń w czasie przekraczającym wymiar zajęć tj. 5 godzin dziennie, w wysokości 0,13% minimalnego wynagrodzenia za pracę, rażąco narusza przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przedmiotowa uchwała została podjęta po wejściu w życie nowelizacji ustawy o systemie oświaty z dnia 5 sierpnia 2010r., która i weszła w życie z dniem 1 września 2010r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 tej ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które m.in.: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W myśl art. 14 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy, przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, a organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli następuje w formie aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, kto znajduje się w określonym stanie hipotetycznym - rodzice i prawni opiekunowie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym ( wyrok NSA w Warszawie z 22 listopada 2005r., I OSK 971/05, Lex nr 196727 ). Jak wywodzi Prokurator, ustanowienie odpłatność za przedszkole publiczne jest zatem dopuszczalne, z tym jednak zastrzeżeniem, żeby w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnić dziecku bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę oraz realizację programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. Rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania, może także ustalić pobieranie opłaty za dalszy czas pobytu dziecka w przedszkolu. W przypadku jednakże ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu ( nie krótszego niż 5 godzin dziennie ) rada gminy ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Podstawą ustalanie wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum musi być zasada ekwiwalentności. Uchwała winna bowiem wskazywać za jakie konkretnie świadczenia opłata jest pobierana, a nie określać opłaty o charakterze stałym. Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz z uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Opłata nie może bowiem mieć charakteru stałego lecz winna uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość, czas trwania i faktyczne korzystanie z nich przez dziecko. Na organie podejmującym uchwałę spoczywa również obowiązek wykazania, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanymi świadczeniami. Ponadto, sposób ustalenia odpłatności winien być przekonywujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Ustalenie stałej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę tego, co mieści się w jej ramach i czy odpłatność jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Konieczność wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanymi świadczeniami uzasadniona jest również tym, iż to nie rodzice ponoszą koszty działalności przedszkola publicznego, albowiem koszty takowe ponosi organ prowadzący. W skarżonej uchwale w § 2 bezspornie ustalono opłatę o charakterze stałym i sztywnym, uzależniając ją wyłącznie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu. Pogląd o niedopuszczalności realizacji przez radę gminy kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o stałym charakterze był już powszechnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie nieaktualnych już przepisów Ustawy o systemie oświaty. Także w aktualnym orzecznictwie, opartym na znowelizowanych przepisach tej ustawy wyklucza się możliwość ustalania opłat o stałym charakterze. Na poparcie tego argumentu przytoczono szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Lędziny wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, Prokurator dokonuje wykładni rozszerzającej, która nie ma uzasadnienia w treści art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty. Sam fakt, iż ustawodawca użył określenia "opłata za świadczenia udzielane przez przedszkola" nie może być równoznaczny z ustaleniem, iż organ prowadzący ma obowiązek ustalić katalog tych świadczeń. Zadania realizowane przez przedszkola określa art. 6 ustawy , zgodnie z którym przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Bardzo szeroki zakres pojęć "nauczanie", "wychowanie" i "opieka", powoduje, iż de facto każda czynność realizowana przez nauczyciela z dziećmi w ramach podstawy programowej w przedszkolu mieści się w ich zakresie. Stąd też prawdopodobnie ustawodawca zdecydował się powiązać ustalanie opłaty z czasem udzielania świadczeń, na skutek czego po nowelizacji z 2010 r. ustalono obecne brzmienie przepisu odwołujące się do przekroczenia czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej (5 godzin). Pogląd taki znajduje uzasadnienie, bowiem nie sposób oczekiwać aby na zasadach ekonomicznej kalkulacji organy prowadzące określały katalog czynności realizowanych w przedszkolach. Nie przystaje to do rzeczywistości, w której nauczyciel zajmujący się dziećmi w wieku 3,4 lat musi elastycznie odpowiadać na ich potrzeby i trudności z percepcją i przyswajaniem planowanych treści dydaktycznych. Nie tylko na etapie tworzenia prawa miejscowego, ale przede wszystkim w trakcie jego stosowania nie sposób sobie wyobrazić naliczania opłat z uwzględnieniem stawek za poszczególne rodzaje zajęć. Nauczyciel musiałby w takiej sytuacji w trakcie jednej godziny zajęć różnicować te stawki w stosunku do każdego dziecka, biorąc pod uwagę, czy w danej chwili udało mu się zrealizować na przykład zajęcia plastyczne, czy tylko ogólne opiekuńcze. Rada Miasta Lędziny w uzasadnieniu do uchwały Nr XXII / 164 / 12 i dnia 31 maja 2012 roku w sprawie przekazania odpowiedzi na skargę wniesioną rzez Zastępcę Prokuratora Okręgowego w Katowicach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Lędziny Nr LXVIII / 451/10 dnia 30- września 2010 roku ze zmianami wskazała, że przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty powinien być interpretowany bardziej pod kątem wykładni celowościowej, która ustali jakie były intencje ustawodawcy i cel wprowadzonego przepisu. Celem tym z pewnością było zapewnienie odpowiednich warunków rozwoju, nauki i wychowania dzieciom na etapie wychowania przedszkolnego, a nie powiązanie zadań przedszkola z ekonomią i wynikającą z niej ekwiwalentnością świadczeń. Przejście na grunt ekonomii z pewnością mogłoby się okazać bolesne dla mieszkańców Gminy, bowiem kalkulacje czysto ekonomiczne związane z kosztami utrzymania przedszkola, wysokością wynagrodzeń nauczycieli, opłatami za media prowadziłyby do ustalenia stawek na drastycznie wyższym od obecnego poziomie. Rada działała na podstawie przepisu art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który dawał podstawę do ustalenia stawki opłaty bez odniesienia jej do szczegółowego katalogu usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., Dz. U. poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten określa bowiem ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010r., stanie prawnym. Opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu –świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Stanowisko skarżącego w tym zakresie nie jest zasadne. Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wbrew stanowisku skarżącego zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest również trafny pogląd Prokuratora dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro przedmiotowa uchwała nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.