IV SA/Gl 479/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] M. K. domagała się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...]do dnia [...] Decyzją z dnia [...] nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta D., na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2225 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. K., postanowił nie przyznać jej zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia [...] do dnia [...], bowiem pierwszy wniosek o przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego został wniesiony dopiero w miesiącu [...]. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wniosła o wypłatę wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zaznaczyła, że nie została poinformowana o zmianie od dnia [...] instytucji wypłacającej ten zasiłek. Zarzuciła zarówno organowi pierwszej instancji, jak i Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w D. popełnienie błędu, który spowodował wydanie na jej rzecz niezgodnej z prawem i krzywdzącej ją decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]. Powołało się na ustalenia dokonane w ramach przeprowadzonego postępowania i wskazało, że odwołująca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dopiero w dniu [...] i organ pierwszej instancji przyznał jej wnioskowane świadczenie decyzją z dnia [...] Nr [...] na okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł. miesięcznie, a więc od miesiąca w którym złożyła pierwszy wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do dnia ważności jej orzeczenia o [...] tj. [...]. Natomiast rozpatrując przedmiotowy wniosek z dnia [...] odrębną decyzją z dnia [...] nr [...], organ pierwszej instancji odmówił jej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] do dnia [...], tj. za okres, w którym nie otrzymywała już zasiłku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w D. Z analizy akt sprawy wynika również, że odwołująca przed miesiącem [...] nie składała żadnego wniosku zatem, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego wcześniej niż począwszy od miesiąca [...], co też uczynił w decyzji z dnia [...] Nr [...]. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy wywiódł, że prawidłowo odmówiono odwołującej przyznania wnioskowanego świadczenia, o które się ubiegała, bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o [...]. Jednocześnie zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS-u w D. z dnia [...], z której wynika, że do [...] odwołującej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny przyznany jej tylko do dnia [...]. W tej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w D. spoczywał obowiązek poinformowania odwołującej o zmianie podmiotu realizującego wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, co uczynił w pisemnej informacji przesłanej jej listem zwykłym (pismo ZUS-u z dnia [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji organu odwoławczego. Zarzuciła jej naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. i przepisów prawa procesowego w tym art. 39, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niepowiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji organu odwoławczego oraz niedopełnienie obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podkreśliła, że ciężar dowodu w zakresie doręczenia jej pisma ZUS-u informującego o zmianie od dnia [...] podmiotu realizującego wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego spoczywa na jego nadawcy, bowiem w sytuacji nieotrzymania takiego pisma nie ma możliwości udowodnienia tej okoliczności. Zdaniem skarżącej, na okoliczność doręczenia jej pisma z ZUS-u organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, bowiem uważa, że to organ pierwszej instancji jest obecnie właściwy w sprawie przyznania jej wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] do dnia [...]. Zatem nie wyjaśnienie tej okoliczności przez organ odwoławczy nie uzasadnia odmowy przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego za sporny okres. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślając, że kwestia dotycząca obowiązku powiadomienia skarżącej o zmianie podmiotu realizującego zasiłek pielęgnacyjny nie jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...]. W związku z tym organ odwoławczy uznał za bezzasadne twierdzenia, że kluczowym dowodem w sprawie jest potwierdzenie doręczenia skarżącej pisma z ZUS-u informującego o zmianie podmiotu realizującego wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...], dlatego powyższy fakt, jako nie mający wpływu na orzeczenie organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast kwestia dotycząca prawidłowego poinformowania skarżącej może być przedmiotem ewentualnych jej roszczeń skierowanych przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w D. w drodze powództwa cywilnego. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bowiem organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] wezwał ją do wstawienia się w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, celem złożenia wyjaśnień i skarżąca skorzystała z tego uprawnienia, bowiem w dniu [...] złożyła oświadczenie, że ZUS w D. nie poinformował jej o zmianie podmiotu realizującego zasiłek pielęgnacyjny. W tym stanie rzeczy, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają przyznanie skarżącej wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] do dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organowi odwoławczemu skutecznie zarzucić, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył obowiązujące przepisy prawa. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec wzruszeniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z póżn. zm.), zwana dalej w skrócie ustawą o świadczeniach rodzinnych, która między innymi określiła warunki przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, a także świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stosownie do treści art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowane świadczenie przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osobie, która ukończyła 75 lat a nadto osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że skarżąca mieściła się w tak ustalonym kręgu osób uprawnionych, albowiem jest osobą [...]. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że skarżąca posiadała orzeczenie wydane w dniu [...] kwalifikujące ją do [...] o charakterze okresowym na okres do dnia [...] Niezależnie od powyższego należy jednak zaakcentować, że skarżąca na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...] znak [...] otrzymywała [...] w wysokości [...] zł. miesięcznie od dnia [...] do dnia [...], a do tej [...] przysługiwał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. miesięcznie wypłacany do dnia [...]. Ustalenie to wynika wprost z zapisu punktu [...] powołanej decyzji ZUS- u z dnia [...] znak [...]. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że skarżąca nie kwestionowała faktu otrzymania powołanej decyzji ZUS-u z dnia [...] znak [...], która oznaczyła końcową datę dzienną wypłaty na rzecz skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na dzień [...]. Trzeba jednak w tym miejscu zaznaczyć, że podniesiony w skardze zarzut sprowadza się do argumentacji, zgodnie z którą skarżącej przysługuje wnioskowane świadczenie, bowiem nikt nie poinformował jej o zmianie podmiotu realizującego wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...]. Tymczasem z treści powołanej decyzji ZUS-u z dnia [...] znak [...] wskazano jednoznacznie czasokres pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego. Dodatkowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji orzekających w sprawie wyjaśniono w sposób dostatecznie jasny regulacje ustawowe tego zagadnienia, a więc przywołano i obszernie omówiono treść zarówno art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i art. 50 ust. 1 oraz 49 ust. 1 pkt 1 tej samej ustawy. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, że stosownie do treści art. art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują, odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Natomiast w myśl art. 24 ust. 2 tej samej ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych nie może datować się wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku. Ustawodawca nie czyni żadnych wyjątków od tej kategorycznej zasady, z którą koreluje przepis § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.) stanowiący, że w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów (§ 12 ust. 3). W przypadku, gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydanie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie oraz osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony (§ 12 ust. 4). Biorąc zatem pod uwagę ustalenia stanu faktycznego, bezspornie wskazujące na złożenie przez skarżącą wniosku w dniu [...] i żądanie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od dnia [...] do dnia [...] należy je uznać za bezzasadne, a przyczyny, dla których skarżąca nie złożyła wcześniej wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, są z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych bez znaczenia. Nie może więc budzić wątpliwości, że postępowanie o przyznanie świadczeń rodzinnych wszczynane jest na wniosek strony, zaś datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień złożenia przez uprawniony podmiot wniosku wraz ze wszystkimi prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 61 § 3 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ubiega się po raz kolejny o zasiłek pielęgnacyjny, bowiem został on jej przyznany tylko do dnia [...]. W związku z powyższym, nietrafne jest stanowisko skarżącej, jakoby organy administracyjne orzekające sprawie naruszyły art. 9 K.p.a., poprzez zaniechanie udzielenia jej informacji, bowiem zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem datą wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie był wniosek skarżącej z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że dopiero z chwilą wszczęcia postępowania, organ administracyjny był związany przepisami postępowania administracyjnego, w tym również normą wynikającą z art. 9 K.p.a. Oznacza to - wbrew stanowisku skarżącej - że nie można organom orzekającym w niniejszej sprawie, czynić zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 9 K.p.a. Zwrócił na to uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytaczając stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż art. 9 K.p.a. nie ma zastosowania, jeżeli nie toczy się żadne postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2002 r., sygn. akt V SA 2633/2001, LEX nr 81826 i wyrok NSA z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 991/05, LEX nr 198362). Tym samym nie jest zasadny zarzut podniesiony w skardze, iż złożenie stosownego wniosku o przyznanie świadczeń na dalszy okres lub na kolejny okres zasiłkowy, uzależnione było tylko od woli organu, a nie od wniosku samej skarżącej. Wyjaśnienie niniejszej kwestii jest - w ocenie Sądu - konieczne, bowiem jak wynika z akt administracyjnych skarżąca wnioskowała o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od [...]. Zauważyć przyjdzie, że do dnia [...] płatnikiem zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej był Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po tym dniu, tj. po [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizację zadań w zakresie świadczeń rodzinnych dla skarżącej powinien przekazać organowi właściwemu, którym w rozpatrywanym przypadku jest Prezydent Miasta D.. Na dotychczasowego płatnika ustawodawca nałożył także prawny obowiązek poinformowania osoby pobierającej świadczenie o fakcie przedstawionej zmiany. Wynika to z treści art. 50 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku zmiany podmiotu realizującego świadczenia rodzinne obowiązek poinformowania o tym fakcie osoby otrzymującej świadczenie spoczywa na podmiocie dotychczas je realizującym. Obowiązek ten dotyczy również podmiotów realizujących zasiłki rodzinne, pielęgnacyjne lub wychowawcze do dnia wejścia w życie ustawy. W tej sytuacji, podzielić należy stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że to na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w D. spoczywał obowiązek poinformowania skarżącej o zmianie podmiotu realizującego wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego, co organ ten, jak twierdzi w piśmie z dnia [...], uczynił w pisemnej informacji przesłanej listem zwykłym do skarżącej. Natomiast ustawowa regulacja wypłaty świadczeń w okresie przejściowym, w którym następuje przekazanie ich realizacji pomiędzy dotychczasowym podmiotem, a organem właściwym, została precyzyjnie uregulowana w art. 48 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego do dnia przekazania organowi właściwemu realizacji zadań z zakresu świadczeń rodzinnych, podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 49 ust. 1 pkt 2, wypłacają świadczenia rodzinne w dotychczasowych terminach wypłaty zasiłków rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. Zdaniem Sądu wskazane przepisy w żaden sposób nie nakładają, po stronie organu właściwego, prawnego obowiązku związanego z realizacją świadczeń rodzinnych do czasu ich przekazania (przejęcia), czyniąc w całości odpowiedzialnym za ich realizację dotychczasowy podmiot. Skoro zatem formalne (na wniosek skarżącej z dnia [...]) nastąpiło po raz pierwszy przejęcie obowiązku przyznania i realizacji zasiłku pielęgnacyjnego przez organ właściwy (pierwszej instancji), który przyznał skarżącej wnioskowane świadczenie decyzją z dnia [...] Nr [...] na okres od dnia [...] do dnia [...] w kwocie [...] zł. miesięcznie, a więc od miesiąca w którym złożyła pierwszy wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do dnia ważności jej orzeczenia o [...] tj. [...], to nie ma on obowiązku prawnego, wyrażonego przez przepisy prawa materialnego, wypłaty przedmiotowego świadczenia za sporny okres od dnia [...] do dnia [...]. Dokonana, w tym zakresie przez organ odwoławczy interpretacja obowiązujących w sprawie przepisów i poczynione ustalenia faktyczne były zgodne z obowiązującym prawem, co skutkowało utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odnosząc się do treści skargi należy zwrócić jeszcze raz uwagę na okoliczność, iż data dzienna przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego została wyraźnie wskazana w decyzji ZUS-u z dnia [...] znak [...] i nie ulega wątpliwości, iż tylko do tego oznaczonego w tej decyzji dnia skarżąca pobierała ten zasiłek. Zatem z powodu złożenia wniosku dopiero w dniu [...] i treści omówionych wcześniej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca nie mogła w sposób skuteczny ubiegać się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] do dnia [...]. W oparciu o powołane przepisy prawa, w szczególności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji uznać trzeba, że ta decyzja jest prawidłowa i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania P.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić, co orzeczono w sentencji.