IV SA/Gl 482/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki NSA Tadeusz Michalik (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 02 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., odmówił L. M. umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń w wysokości [...] zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu orzekającego wskazano art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54)- dalej w skrócie: rozporządzenie. Decyzję wydano w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że strona zwróciła się z wnioskiem z dnia [...] 2004 r. o umorzenie w całości nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych. Analiza możliwości płatniczych wnioskodawcy skutkowała uznaniem, że dochody w jego dwuosobowym gospodarstwie domowym (pomniejszone o konieczne wydatki na utrzymanie), jak również sytuacja majątkowa L. M. nie uzasadniają umorzenia w całości zaległości wobec Powiatowego Urzędu Pracy w S.. Organ orzekający podkreślił, że zgodnie z w/w rozporządzeniem, należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, gdy zachodzi jedna z następujących przesłanek: 1) dłużnik – osoba fizyczna zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji; 2) dłużnik – osoba prawna został wykreślony w właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność; 3) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne. Organ orzekający zauważył, że wnioskodawca nie spełnia cytowanych wyżej przesłanek w związku z czym brak jest podstaw do umorzenia zaległości stanowiących nienależnie pobrany zasiłek dla bezrobotnych. Pismem z dnia [...] 2005 r. L. M. wniósł do Wojewody [...] w K. (za pośrednictwem organu pierwszej instancji) odwołanie od cytowanej wyżej decyzji Dyrektora PUP w S.. W tych ramach podniósł, że do podjęcia zatrudnienia zmusiła go sytuacja materialna rodziny, gdyż posiadał zadłużenie z tytułu czynszu za lokal mieszkalny, z tytułu opłat za media, jak również zmuszony był i jest w dalszym ciągu wspomagać córki, które pozostają bez zatrudnienia oraz małoletnie wnuczki pozostające pod opieką lekarską z powodu chorób [...]. Strona zaznaczyła, że jednak pomimo podjęcia zatrudnienia nie jest w stanie zwrócić pobranego zasiłku. L. M. zaakcentował dalej, że być może naruszył obowiązujące przepisy prawa w tym zakresie ale sytuacja materialna zmusiła go do podjęcia dodatkowego zatrudnienia. Zarzucił organowi orzekającemu, że ten odmówił mu umorzenia kwoty zaległości w całości a nie zastosował umorzenia w części lub ewentualnie rozłożenia świadczenia na raty. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] w K., działając na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora PUP w S.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po myśli art. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W tych ramach odnotowano, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie okazał się bezskuteczne. Wojewoda zauważył, mając na uwadze możliwości płatnicze strony, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z tych okoliczności. Z tych względów uznał decyzję organu pierwszej instancji za słuszną. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. M. podniósł w pierwszej kolejności, że zaskarżoną decyzją odmówiono mu umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w kwocie [...] zł, którą to kwotę zażądano od niego stwierdzając, że w trakcie pobierania zasiłku dla bezrobotnych był zatrudniony na umowę zlecenie u swojego znajomego. W dalszej części skargi podkreślił ponownie w tej sprawie, że do zatrudnienia zmusiła go sytuacja materialna rodziny. W tych ramach zaakcentował, że posiadał zadłużenie z tytułu czynszu za mieszkanie w kwocie [...] zł oraz za zużycie wody w kwocie [...] zł. W okresie, w którym podjął pracę u znajomego był również zmuszony pomagać córkom, które pozostawały i pozostają bez zatrudnienia, jak również przewlekle chorym wnuczkom. Skarżący podniósł, że w dniu [...] 2004 r. Kierownik PUP w S. wydał decyzję zobowiązującą go do zwrotu nienależnego świadczenia. Z uwagi jednak na nieznajomość przepisów prawa naruszył termin odwołania do Wojewody [...], co organ stwierdził w drodze postanowienia wydanego w dniu [...] r. L. M. podkreślił w skardze, że nie zgadza się z rozstrzygnięciami organów w przedmiocie umorzenia nienależnego świadczenia, gdyż w dalszym ciągu nie jest w stanie ponieść ciężaru tych zobowiązań, jako że nie ustały przesłanki wydatków związanych z utrzymaniem domu, córek i wnucząt. Stwierdził dalej, że w jego sprawie istniały przesłanki uprawniające organ do wydania korzystnego rozstrzygnięcia. Zarzucił natomiast organom orzekającym, że błędnie ustaliły stan faktyczny w części dotyczącej uzyskiwanych przez niego dochodów. W tych ramach wyjaśnił, że jego dochód miesięczny brutto wynosi [...] zł, nie zaś [...], którą to kwotę przyjęto w toku postępowania administracyjnego. Do skargi z dnia [...] 2005 r. skarżący dołączył zaświadczenie z dnia [...] 2005 r., z którego wynika, że L. M. jest zatrudniony w "A" Sp. z o.o. w S. z wynagrodzeniem miesięcznym w kwocie [...]zł brutto. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Z kolei ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda podkreślił, że fakt niesienia pomocy córkom i wnuczkom świadczy dodatkowo o pozostawaniu skarżącego we względnie zadowalającej sytuacji finansowej. W kwestii zaś błędnie przyjętej wysokości wynagrodzenia zarzut skarżącego okazał się chybiony, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie pracodawcy skarżącego z dnia [...] 2005 r., z którego wynika jednoznacznie, że pensja L. M. stanowiła wówczas [...] zł miesięcznie. Nie mniej jednak organ odwoławczy uznał, mając na uwadze dochody w gospodarstwie skarżącego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Wojewoda zauważył również, iż na gruncie utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej ani dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż to podniósł skarżący. Kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, którą w zakresie swojej właściwości przeprowadza sąd administracyjny, obejmuje zarówno zachowanie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z uregulowań art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje lub postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy rozstrzygnięcia dotknięte są takimi wadami, podlegają uchyleniu. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotowa kwestia ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, może być rozpatrywana jedynie i dopiero w sytuacji, gdy wcześniej zapadło ostateczne rozstrzygnięcie orzekające o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Takie orzeczenie wydał w dniu [...] r. Prezydent Miasta S.. Od tej decyzji odwołał się skarżący L. M.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. opartym o przepis art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. M. i Sąd ten wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r. , sygn. akt IV SA/Gl 992/04 uchylił wspomniane postanowienie Wojewody z dnia [...] r.. Oznacza to, że nadal niezakończona ostatecznym rozstrzygnięciem jest sprawa w przedmiocie orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przez skarżącego. Skoro tak, to obecnie brak jest podstaw prawnych do procedowania w kwestii umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Z tych też przyczyn zaskarżona decyzja , jak i decyzja ją poprzedzająca nie mogły się ostać. W przedmiotowej sytuacji organ winien zatem rozważyć możliwość zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania w kwestii orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia – art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.. Niezależnie od powyższych uwag wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Tymi odrębnymi przepisami są w tym przypadku przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje jedynie cztery przypadki, w których należności pieniężne mogą być umarzane. Jest bezspornym w niniejszej sprawie, iż nie zachodzą przypadki określone w § 3 ust. pkt 1-3 rozporządzenia. Zagadnienie to nie wymaga szerszego oglądu składu orzekającego. Jednakowoż należności mogą być umarzane w całości lub części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (§ 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że przepis prawa, który dopuszcza możliwość umorzenia należności dłużnika jest przepisem o charakterze wyjątkowym. Z kolei treść tego przepisu, ze względu na użycie w jej ramach słowa "mogą", nie pozostawia wątpliwości co do tego, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Stanowi on zatem upoważnienie organów do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, pozostawiając im ocenę, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie, jak również ocenę zakresu tego umorzenia. Z tych względów kontrola legalności wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia należności musi być poprzedzone wszechstronną oceną wszystkich aspektów sytuacji materialnej i rodzinnej strony. Ocena ta powinna zaś, najogólniej rzecz ujmując, sprowadzać się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wspomniana sytuacja pozwala dłużnikowi na uiszczenie należności, której dotyczy wniosek, bez narażenia jego żywotnych i zasługujących na ochronę interesów, w szczególności bez zagrożenia warunków jego egzystencji. Rozpatrując niniejszą sprawę w tak zakreślonych ramach, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały bez przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego. Postępowanie to ograniczyło się do wezwania wnioskującego o "udokumentowanie źródeł dochodu wszystkich osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym" (vide pismo PUP w S. z dnia [...]2004 r.). W ocenie Sądu nie sposób badać możliwości płatniczych i zarobkowych osoby w oderwaniu od wydatków, które musi ona ponieść dla zagwarantowania minimum egzystencji. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby chociaż na podjęcie próby ustalenia przez organ rzeczywistych i przede wszystkim niezbędnych kosztów ponoszonych przez L. M. w związku z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Powyższe ma tym bardziej istotne znaczenie w tej sprawie, albowiem w toku postępowania administracyjnego nastąpiła istotna zmiana wysokości dochodów skarżącego. Przyszło w tym miejscu zwrócić uwagę organów orzekających w tej sprawie, iż w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia użyto zwrotu "uzasadnione przypuszczenie." Z tych względów, w kontekście poczynionych wyżej rozważań Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły w tej sprawie zasadę prawdy obiektywnej, jako że nie dokonały wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych. Przeto w razie zaistnienia warunków do podjęcia zawieszonego postępowania wniosek skarżącego o umorzenie należności winien być ponownie przeanalizowany, w dużo szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Organ, prowadząc powtórnie postępowanie, powinien przede wszystkim ustalić, czy należność z tytułu nienależnego świadczenia może zostać od strony wyegzekwowana i czy odmowa umorzenia tych należności nie spowoduje dodatkowych ciężarów dla finansów publicznych, niewspółmiernych do egzekwowanej należności. Mając na względzie wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na charakter zaskarżonego aktu administracyjnego w wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 P.p.s.a.