IV SA/Gl 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. w sprawie likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Ekonomicznych im. K. A. w D., jako niezgodnej z przepisem art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Organ nadzoru dokonał analizy powołanego, jako podstawa prawna uchwały, przepisu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty i wskazał, iż zgodnie z jego brzmieniem szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Zaznaczono, iż szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Zdaniem Wojewody [...] opisana procedura likwidacyjna ma zastosowanie w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębną jednostka organizacyjna i nie można jej zastosować, tak jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale, wobec szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół. W przypadku likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół konieczne jest bowiem, zgodnie z zapisem zawartym w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, uprzednie jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktury zespołu, bądź rozwiązanie zespołu, które również skutkuje organizacyjnym wyodrębnieniem szkoły. Powołano się w tym miejscu na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 385/08. Organ nadzoru, biorąc pod uwagę dokonaną interpretację przepisów art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stwierdził, iż skuteczna likwidacja [...] Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ekonomicznych im. K. A. w D. wymagała podjęcia uchwały o rozwiązaniu Zespołu Szkół, a w następstwie tego uchwały o rozwiązaniu wchodzącego w jego skład liceum. Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzało wszczęcie postępowania nadzorczego, co nastąpiło w dniu [...]r. zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. w sprawie likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Ekonomicznych im. K. A. w D. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Gmina D. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i aktowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art.59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, iż nie ma on zastosowania w sprawie, gdyż procedura likwidacyjna uregulowana w tej normie nie jest możliwa do zastosowania w odniesieniu do likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół. Zarzucono nadto naruszenie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że zaskarżona przez organ nadzoru uchwała Rady Miejskiej w D. niezgodna z tą normą, bowiem dla skutecznego przeprowadzenia likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół powinno się w pierwszej kolejności podjąć uchwałę o rozwiązaniu Zespołu szkół w trybie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a następnie podjąć uchwałę o rozwiązaniu szkoły. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zdaniem skarżącego organ nadzoru nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem. W opinii strony skarżącej z treści rozstrzygnięcia nie wynikało jednoznacznie, czy w ocenie organu nadzoru likwidacja szkoły jest możliwa po wyodrębnieniu ze struktury zespołu, czy też, jak wskazuje organ w konkretnym odniesieniu do [...] Liceum Ogólnokształcącego w konkluzji uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego - po uprzednim rozwiązaniu całego Zespołu Szkół. Uzasadniając postawione w skardze zarzuty organ samorządu terytorialnego zauważył, iż sporną kwestią jest, czy art. 59 ustawy o systemie oświaty może stanowić podstawę prawną likwidacji szkoły, która nigdy nie przeprowadziła naboru uczniów, wchodzącej do zespołu składającego się z kilku szkół, którego rozwiązanie nie jest objęte zamiarem organu prowadzącego ten zespół, czy też, jak sugerował Wojewoda [...], przed likwidacją szkoły niezbędne było uprzednie rozwiązanie zespołu szkół. Skarżąca powtórzyła za organem nadzoru, iż szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym zawodzie, a organ prowadzący jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Zaznaczono, iż szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Stwierdziła nadto, powołując się na pogląd komentatora ustawy o systemie oświaty M. Pilicha, iż opisany przebieg czynności likwidacyjnych powinien dotyczyć wszystkich szkół, nawet jeżeli nie są one samodzielne organizacyjnie. Zdaniem skarżącej, brak jest przeto przeszkód, aby likwidacja [...] Liceum nie mogła nastąpić w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się do stanowiska organu nadzoru, z którego według skarżącej wynikała konieczność rozwiązania całego Zespołu Szkół w celu dokonania likwidacji jednej z wchodzących w jego skład szkół, skarżąca stwierdziła, iż organ prowadzący szkołę nie zamierza rozwiązywać zespołu szkół ani też wyłączać z niego innych, niż zlikwidowana zaskarżona uchwałą, szkół. Wskazano, iż żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakłada na organ prowadzący obowiązku rozwiązania zespołu szkół, a przywołany przez organ nadzoru wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie ma znaczenia dla oceny sprawy, gdyż zapadł w całkowicie odmiennym stanie faktycznym, a dotyczył zakwestionowanej przez Wojewodę likwidacji zespołu szkół, czego nie przewiduje regulacja zawarta w art. 59, ani też art. 62 ustawy o systemie oświaty. Ponadto zauważono, iż pogląd zaprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym prowadziłby do całkowicie nieracjonalnego działania gminy prowadzącego do rozwiązania zespołu szkół i ponownego jego tworzenia po dokonaniu likwidacji jednej ze szkół wchodzących w jego skład. Podniesiono, iż art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczy zarówno przekształceń organizacyjnych, jak i rozwiązania zespołu szkół, co w sprawie nie ma miejsca. Jest przeto możliwe zlikwidowanie jednego z elementów organizacyjnych zespołu w sytuacji, gdy po jego likwidacji pozostaną nadal inne elementy tworzące w dalszym ciągu zespół. Jako istotną okoliczność przemawiającą za niesłusznością stanowiska Wojewody wskazano brak uczniów w likwidowanej szkole, która od początku swego istnienia nie przeprowadziła żadnego naboru, a także pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji szkoły przez kuratora oświaty. Skarżąca stwierdziła, iż argumenty przedstawione w uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozostają ze sobą w spójności, bowiem z jednej strony organ ten powołując się na zapis zawarty w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w celu skutecznego zlikwidowania jednej ze szkół wchodzących w skład zespołu szkół, wskazał na konieczność uprzedniego jej wyodrębnienia organizacyjnego ze struktury zespołu, bądź rozwiązanie zespołu, które również skutkuje organizacyjnym wyodrębnieniem szkoły. Z drugiej jednak strony, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy organ nadzoru, wskazał, iż skuteczna likwidacja [...] Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ekonomicznych im. K. A. w D. wymagała podjęcia uchwały o rozwiązaniu Zespołu Szkół, a w następstwie tego uchwały o rozwiązaniu [...] Liceum Ogólnokształcącego. Opisana niekonsekwencja, zdaniem skarżącej, może stwarzać istotne wątpliwości, co do zgodności z dyspozycją art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie postawionego zarzutu przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA/397/00 publ. ONSA 2001r. nr 3 poz.117). Gmina D. powołała się nadto na uchwały podjęte przez jej organ stanowiący w roku 2008r., a w których dokonywano likwidacji szkół wchodzących w skład zespołu szkół, a uchwały te nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Wniesienie skargi poprzedzało podjęcie uchwały Nr [...], w której Rada Miejska w D. zadecydowała o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. w sprawie likwidacji [...] Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół Ekonomicznych im. K. A. w D. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zauważył, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazany został dostatecznie jasno sposób postępowania w przypadku szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół. Powiedziano bowiem, iż ostateczna likwidacja danej szkoły, czy szkół wchodzących w skład zespołu szkół, jest możliwa tylko i wyłącznie po uprzednim rozwiązaniu zespołu, czy też po uprzednim wyłączeniu z jego struktur szkoły ulegającej likwidacji. Dopiero wówczas, a więc po wyodrębnieniu i uniezależnieniu szkół należących do struktur zespołu możliwym stanie się rozpoczęcie procedury likwidacyjnej poszczególnych jednostek organizacyjnych. Są zatem możliwe dwa sposoby dla osiągnięcia celu likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół, a jego wybór należy do organu prowadzącego szkołę, a nie do organu nadzoru. Organ nadzoru przyznał, iż przywołany przez niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2008r. sygn. akt Iv SA/Gl 358/08 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, jednakże zawarto nim tezy odnoszące się do obecnej sprawy. W wyroku tym stwierdzono bowiem, iż procedura likwidacyjna z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jest możliwa do zastosowania w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej zastosować w odniesieniu do zespołu szkół. Tryb z art. 62 ust. 5 wymienionej ustawy ma zastosowanie także w sytuacji, gdy ostatecznym zamiarem organu prowadzącego jest likwidacja szkół wchodzących w skład tego zespołu. Z tych względów organ nie dostrzegł możliwości zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Są zatem także właściwe do kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu, którego działalności dotyczy zaskarżony akt. Przystępując zatem do kontroli aktu nadzoru Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] wskazać trzeba na wstępie, iż akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały w naruszone, wskutek wydania uchwały organu samorządu terytorialnego, a Wojewoda zobligowany był wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzenie nieważności. Zauważyć należy bowiem, iż po myśli art. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) nadzór nad wykonywaniem zadań gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi ustawowej ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP przyznającą jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Nadto istotnym jest, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Oceniając poddany kontroli akt nadzoru poprzez pryzmat przywołanych uwag należy przyznać rację stronie skarżącej, iż nie odpowiada on w pełni opisanym wymaganiom. Nie uzasadniono w nim bowiem na czym polegać ma istotność dostrzeżonego uchybienia, a przede wszystkim, jak słusznie zauważa się w skardze, interpretacja normy art. 62 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz wskazania dla jednostki samorządu terytorialnego wynikające z tej interpretacji budzą zastrzeżenia, co do jednoznaczności stanowiska organu nadzoru. Podkreślić trzeba jednak, iż w sprawach z zakresu kontroli legalności aktów nadzoru obowiązkiem Sądu jest zbadanie, obok rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będącej przedmiotem tego rozstrzygnięcia, również zgodności z prawem tej uchwały (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.215). Jest to stanowisko zasadne w kontekście istoty instytucji nadzoru, jak również istoty kryterium, na podstawie którego jest on realizowany wobec samorządu terytorialnego. W przypadku bowiem braku legalności uchwały organu samorządu terytorialnego usunięcie jej z obrotu prawnego w efekcie wykonywania czynności nadzorczych, do których upoważniony jest również sąd administracyjny w wyniku wniesienia skargi, staje się niezbędne. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, zatem również organy administracji, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż bez względu na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja ta musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach i przepisach rangi podstawowej. Przyjęcie poglądu odmiennego, prowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania stanowiska, że władne są one w ramach swego działania odmówić zastosowania powszechnie obowiązującego przepisu ustawy. Jako bezsporne w sprawie przyjąć należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych, w tym szkół. Mając na względzie przywołaną wyżej regulację konstytucyjna zważyć trzeba, iż rada gminy może dokonywać wskazanych czynności wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Oznacza to tym samym, że tworzenie, likwidacja jak i reorganizacja jednostek organizacyjnych, jakimi są szkoły i inne placówki może następować tylko na podstawie przepisów przewidujących takie możliwości prawne, a zatem na podstawie przywołanej wyżej ustawy o systemie oświaty i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Tak też zauważyć przyjdzie, iż procedurę likwidacyjną szkoły określa przepis art. 59 ust.1 tego aktu prawnego. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę (po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu, a także o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącym w tym samym lub zbliżonym zawodzie). Regulacja powyższa odnosi się do jednostek systemu oświaty kierowanych przez dyrektorów wykonujących zadania z zakresu administrowania i zarządu w ramach tych jednostek, zachowujących autonomię w zakresie działania rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół i samorządów uczniowskich (o ile statut zespołu nie stanowi inaczej) wykonujących samodzielne zadania i kompetencje związane z funkcjonowaniem tych ciał. Dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. Druga z możliwych form reorganizacji szkół i palcówek reguluje przepis art. 62 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten odnosi się jednak do innej formy organizacyjnej jednostek oświatowych niż autonomicznie działająca szkoła. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 niniejszej ustawy organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, a więc twór wielopodmiotowy rządzącą się odmiennymi regułami funkcjonowania w obrocie prawnym, niż w przypadku szkoły istniejącej poza zespołem. Zespół szkół jest też pracodawcą dla zatrudnionych w poszczególnych szkołach nauczycieli. Szkoły, które wchodzą w skład zespołu mają więc bez wątpienia ograniczoną samodzielność działając pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu, który sprawuje też nadzór pedagogiczny. Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć należy, że w przypadku zespołu szkół mamy do czynienia ze strukturą rządzącą się odmiennymi regułami funkcjonowania w obrocie prawnym, niż w przypadku szkoły istniejącej poza zespołem. Z tych więc względów organ prowadzący szkołę jest zobligowany do przestrzegania odmiennych unormowań prawnych dotyczących zespołu szkół i szkół stanowiących odrębne, autonomiczne jednostki organizacyjne systemu oświaty, bowiem taka rozdzielność regulacji prawnych przewidziana został przez ustawodawcę. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, przewidziana w art.59 ustawy o systemie oświaty procedura likwidacji szkoły nie może mieć zastosowania do wchodzącej w skład zespołu szkoły, zanim nie zostanie ona wyodrębniona prawnie. Dla zespołu szkół ustawa o systemie oświaty w art. 62 ust. 5 przewiduje jedynie procedurę rozwiązania zespołu lub jego reorganizacji polegającej na zmianie składu zespołu - włączenie nowych placówek lub ich wyłączenie. Można tu powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach ( wyrok z dnia z dnia 7 sierpnia 2008r sygn. akt IV SA/Gl 385/08 ), iż żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia działań polegających na likwidacji włączonej w skład zespołu szkół, pozbawionej pełnej samodzielności organizacyjnej, placówki oświatowej, a w żadnym razie rozwiązanie zespołu szkół nie może być utożsamiane z likwidacją szkół (tak też wyrok NSA z dnia 20.04.2001 r., sygn. akt I SA 2751/00, zbiór LEX nr 55327). Nie można więc stosować przepisów dotyczących likwidacji szkoły (art. 59 cyt. ustawy) do rozwiązania zespołu szkół, ani mieszać tych dwóch trybów postępowania. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] wskazano, jako naruszone przepisy art. 62 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Organ nadzoru wyjaśnił, iż naruszenie to polegać miało na wydaniu aktu organu samorządu terytorialnego bez podstawy prawnej, a nadto uregulowanie w tym akcie tożsamej, co w akcie rangi podstawowej materii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Oceniając postawiony w akcie nadzoru zarzut przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych rozważań należy uznać za zasadny. Odwołując się tu do interpretacji zasady legalizmu w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważyć przyjdzie, iż była ona najczęściej wiązana z zakazem domniemania kompetencji organu państwowego, jak też zakazem naruszeń prawa przez ten organ w toku procesu prawotwórczego. "Samoistne" znaczenie reguły zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej sprowadzone zostało do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone ( tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A 202r. z.3). Rada Miasta w D. dokonała reorganizacji Zespołu Szkół wbrew z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a więc nie było to działanie na podstawie i w granicach prawa, czyli w zgodzie z konstytucyjną dyrektywą o swobodzie działania w ramach ustawy. Uregulowanie podjęte przez Radę Miejską w D. nie mieści się przeto w granicach swobody działania tego organu, a regulacja zwarta w uchwale jest niedopuszczalna prawnie, co w konsekwencji stanowi o "istotnym" naruszeniu prawa. Tym samym skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] jest niezasadna. Organy samorządu terytorialnego, jak z powyższego wynika, aby uniknąć interwencji nadzorczej, zobowiązane są do działania legalnego, przez co należy rozumieć przestrzeganie prawa. W świetle przedstawionych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż akt nadzoru podjęty został zgodnie z kryterium zgodności z prawem. Wskazano w nim bowiem przepisy naruszone uchwałą rady gminy właściwe je interpretując. Można podzielić pogląd skarżącego, iż przedstawione w treści uzasadnienia aktu nadzoru motywy działania Wojewody [...] nie były zupełne i wymagały uzupełnienia ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jednakże to uchybienie o charakterze proceduralnym nie mogłoby przesądzać o uwzględnieniu skargi wobec faktu, iż zaskarżona przez organ nadzoru uchwała pozostaje w istotnej sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa i stwierdzenie jej nieważności jest całkowicie zasadne. Za nieistotne naruszenie prawa uznać bowiem należy tylko takie, które nie ma wpływu na zakres praw przysługującemu podmiotowi (por. szerzej K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, W-wa 2000, s. 172, 173). Mając na uwadze rodzaj naruszenia prawa, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę