IV SA/Gl 501/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę. Rada Miejska B. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wykonywania przez Miasto B. działalności w zakresie telekomunikacji. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.). W jej § 1 postanowiono, że Miasto B. może wykonywać działalność w zakresie telekomunikacji, polegającą na: a) budowaniu i eksploatowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych oraz nabywaniu praw do infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, b) dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, c) zapewnieniu dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej, d) świadczeniu usług z wykorzystaniem posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, w tym usług na rzecz użytkowników końcowych. Uchwała ta, jak wynika z akt sprawy, została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych – zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy jednostka samorządu terytorialnego może w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowej wykonywać działalność określoną w punktach od 1 do 3. Natomiast stosownie do treści art. 3 ust. 5 ustawy jednostka samorządu terytorialnego wykonuje działalność, o której mowa w ust. 1 , na podstawie uchwały organu stanowiącego. Wobec powyższych uregulowań Wojewoda stwierdził, że uprawnienie gminy do wykonywania działalności w zakresie telekomunikacji wynika wprost z ustawy, natomiast rada gminy, mocą uchwały, ma podjąć decyzję o jej prowadzeniu we wszystkich, bądź jedynie w niektórych z przewidzianych w art. 3 ust. 1 formach. Tymczasem treść uchwały nie kreuje żadnej wiążącej regulacji, a jedynie wskazuje na możliwość wykonywania przez Gminę działalności, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Organ uznał więc, że Rada nie wykonała delegacji, z uwagi na fakt, iż z uchwały nie wynika o podjęciu jakiej działalności zadecydowała. Dodatkowo zauważył, że w uchwale Rada dokonała modyfikacji treści art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy, gdyż przewidziała, że gmina może świadczyć usługi na rzecz nieokreślonego kręgu podmiotów (w tym użytkowników końcowych), mimo że ustawodawca przewiduje taką możliwość dla gminy wyłącznie dla podmiotów określonych w art. 3 ust. 1 pkt a) i b) ustawy. W ocenie organu nadzoru uchwała, z uwagi na jej niejasność, jak również niejednoznaczność narusza art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji a z niej zasada określoności prawa. Ponadto podkreślono, że na podstawie przedmiotowej uchwały Rada jednocześnie przekazała kompetencje decyzyjne organowi wykonawczemu. Skoro bowiem na mocy tej uchwały została przewidziana jedynie możliwość wykonywania przez Miasto B. działalności w zakresie telekomunikacji, to w rzeczywistości uprawnienie do podjęcia decyzji o jej prowadzeniu lub też nie, oraz decyzji o tym, w jakim zakresie działalność ta będzie ewentualnie prowadzona, zostało przekazane Prezydentowi Miasta, co w konsekwencji narusza art. 3 ust. 5 ustawy. Na marginesie podniesiono, że może to rodzić także problemy co do dalszego postępowania, a w szczególności do zastosowania art. 3 ust. 6 ustawy dotyczącego obowiązku ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego i w siedzibie tej jednostki informacji o podjęciu działalności oraz przekazania tej informacji Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ponieważ przedmiotowej uchwały nie sposób uznać za rozstrzygającą o prowadzeniu przez gminę B. działalności, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, prawidłowa realizacja obowiązku nałożonego na organ wykonawczy gminy przepisem art. 6 ust. 3 ustawy nie będzie możliwa. Prezydent musiałby bowiem samodzielnie podjęć decyzję jaki rodzaj działalności gmina będzie prowadzić i informację o swojej decyzji podać do wiadomości w powyższy sposób. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Rada Miejska w B. wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przez przyjęcie, że uchwała nie kreuje wiążącej regulacji, na podstawie której gmina będzie wykonywać określona działalność, podczas gdy z treści uchwały wynika jasno zakres działalności, którą gmina może wykonywać. Zarzucono także naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez jego nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie, że uchwała jest niejasna i niejednoznaczna, w sytuacji gdy uchwała jest zrozumiała i jednoznaczna. Uzasadniając powyższe zarzuty podkreślono, że na mocy art. 3 ustawy skorzystanie z przyznanej gminie fakultatywnej kompetencji do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej wymaga uchwały rady miejskiej, natomiast podjęcie takiej uchwały niczego nie zmienia jednak w tym, że gmina ma nadal jedynie możliwość (czyli "może" ona) prowadzić tę działalność, w zakresie wynikającym z treści uchwały. Na poparcie powyższej tezy przytoczono fragment treści komentarza autorstwa Tomasza Grossmana (...) - Wydawnictwo C.H. Beck, Wydanie I , 2013 r., do art. 3 ust. 5 ustawy podkreślając, że "uchwała o której mowa w tym przepisie jest to raczej uchwała adresowana do jednostek organizacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego, deklarująca w sposób urzędowy zamiar podjęcia przez daną jednostkę samorządu określonej działalności w zakresie telekomunikacji (...). Jest to tylko uchwała o charakterze wewnętrznym, legalizująca i autoryzująca podejmowaną działalność jednostki samorządu terytorialnego w zakresie telekomunikacji." Wobec tego, w ocenie skarżącej, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, uchwała rady gminy dotycząca wykonywania przez gminę działalności w zakresie telekomunikacji nie musi kreować żadnych wiążących regulacji. W uchwale tej należy jedynie wyraźnie wskazać i wyspecyfikować konkretny rodzaj działalności w telekomunikacji, który ma zamiar podjąć. Ten natomiast obowiązek został spełniony przez skarżącą, gdyż w § 1 uchwały przedstawiono dokładnie rodzaj działalności, który będzie mógł być przez gminę podjęty. Ponadto w ocenie skarżącej z faktu podjęcia uchwały nie można wnosić, że Prezydent od dnia jej podjęcia ma obowiązek wykonywać tę działalność w zakresie objętym uchwałą, gdyż ma on jedynie kompetencję fakultatywną do prowadzenia takiej działalności, przyznaną na mocy ustawy oraz – z woli ustawodawcy – na mocy uchwały rady miejskiej. Uchwała nie zmienia charakteru tego zadania z fakultatywnego na obligatoryjne, a jedynie konkretyzuje możliwość wykonywania zadań w zakresie telekomunikacji przez prezydenta w imieniu gminy. Jest ona warunkiem dla podjęcia takiej działalności. Uchwała jest jedynie deklaracją zamiaru podjęcia przez gminę działalności telekomunikacyjnej. Natomiast samo podjęcie działalności, będzie realizowane przez odpowiednie kroki podjęte przez organ wykonawczy gminy, co nie wymaga każdorazowo zgody rady gminy w formie uchwały. Przekazanie wykonania tej uchwały Prezydentowi Miasta nie narusza przepisów prawa. Zdaniem skarżącej potwierdzeniem tego stanowiska jest treść art. 3 ust. 6 ustawy. Gdyby gmina prowadziła przedmiotową działalność na podstawie samej uchwały, to przepis ten byłby zbędny W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zdaniem organu przyjęcie stanowiska skarżącej, iż uchwała stanowi deklarację, a to organ wykonawczy decyduje o prowadzeniu działalności podejmując odpowiednie kroki, powodowałoby nieuprawnione przekazanie kompetencji, jak i bezprzedmiotowość takiej uchwały, jako powtórzenie uprawnień przysługujących jednostce samorządu terytorialnego już z mocy samej ustawy. Powyższe znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu do projektu ustawy, zgodnie z którym "ust. 5 jako podstawę podjęcia działalności wskazuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W ust. 6 i 7 wprowadzono dodatkową gwarancję proceduralna umożliwiającą kontrolę ex ante każdego projektu, który samorząd zamierza realizować w sektorze telekomunikacyjnym. Zatem, zdaniem Wojewody, art. 3 ust. 5 ustawy, poprzez wskazanie na jakiej podstawie działalność w zakresie telekomunikacji jest wykonywana (uchwała organu stanowiącego), określa organ uprawniony do podjęcia decyzji w tym przedmiocie. Zaznaczono, że odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z poglądem wyrażonym w doktrynie, gdzie wskazuje się, że jednostka samorządu terytorialnego w uchwale musi wyraźnie wskazać, że zamierza np. podjąć określony rodzaj działalności w telekomunikacji. Jeżeli jednostka ta pierwotnie podejmuje określony rodzaj działalności telekomunikacyjnej, a następnie zamierza działalność tę rozszerzyć również na inny rodzaj lub inne rodzaje działalności w telekomunikacji wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy, to wówczas konieczne jest podjęcie przez organ stanowiący tej jednostki kolejnej uchwały, bądź to formalnie zmieniającej poprzednia uchwałę w tym względzie, bądź też uchwały samodzielnej, stanowiącej samodzielny, odrębny i niezależny akt od poprzedniej uchwały w tym względzie (Ustawa o wspieraniu rozwoju i usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz T. Grossman (...) Wyd. C.H. Beck, Wydanie I). W ocenie organu nadzoru przedmiotowej uchwały nie można zatem traktować jedynie jako niewiążącą deklarację. Organ podzielił stanowisko skarżącej, że uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, podkreślił jednak, że powinna ona w sposób jasny i jednoznaczny określać, iż gmina decyduje się na prowadzenie działalności we wskazanych w ustawie formach, a nie poprzez przyznanie jedynie takiej możliwości i przekazać to uprawnienie na rzecz organu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Natomiast stosownie do brzmienia z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie wykonywania przez Miasto B. działalności w zakresie telekomunikacji, jako niezgodnej z art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 3 ust. 5 tej ustawy jednostka samorządu terytorialnego wykonuje działalność, o której mowa w ust. 1, na podstawie uchwały organu stanowiącego. Natomiast zgodnie z ust 1 art. 3 ustawy jednostka samorządu terytorialnego może w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowej: 1) budować i eksploatować infrastrukturę telekomunikacyjną i sieci telekomunikacyjne oraz nabywać prawa do infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, 2) dostarczać sieci telekomunikacyjne lub zapewniać dostęp do infrastruktury telekomunikacyjnej, 3) świadczyć z wykorzystaniem posiadanej infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnych, usługi na rzecz: a) przedsiębiorców telekomunikacyjnych, b) podmiotów, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, c) użytkowników końcowych – w zakresie i na warunkach określonych w art. 6 i 7. W ocenie Sądu zasadniczy problem występujący w sprawie został prawidłowo oceniony w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wprost wynika uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego, a więc także gminy, do wykonywania działalności w zakresie telekomunikacji, co oznacza, że gmina może ale nie musi takiej działalności wykonywać w ogóle bądź wykonywać ją w określonym zakresie. Ustawodawca pozostawił zatem możliwość wyboru co do tego czy gmina chce realizować zadania określone w art. 3 ust. 1 ustawy oraz w jakim zakresie. Natomiast jeżeli gmina zdecyduje się na jej prowadzenie, to podstawę wykonywania tej działalności musi stanowić uchwała rady gminy Z normy zawartej w art. 3 ust. 5 ustawy wynika bowiem, że wykonywanie przez jednostkę samorządu terytorialnego działalności określonej w ust. 1 odbywa się na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki. Przy czym trafnie wskazał Wojewoda, że w uchwale tej rada powinna zadecydować o wykonywaniu działalności we wszystkich, bądź jedynie w niektórych z przewidzianych w art. 3 ust. 1 formach, a nie wskazywać na możliwość jej wykonywania, skoro ta wynika z mocy samego prawa. Wbrew stanowisku skarżącej wskazanie w zaskarżonej uchwale na możliwość wykonywania określonego w niej rodzaju działalności w zakresie telekomunikacji nie oznacza, że rada tym samym zadeklarowała, że taką działalność zamierza prowadzić. Z treści uchwały nie wynika bowiem zamiar podjęcia działalności, a jedynie możliwość jej podjęcia. Użycie wyrażenia "może" wskazuje na brak udzielenia jednoznacznej wypowiedzi co do tego czy i jakiego rodzaju działalność Miasto w rzeczywistości zamierza wykonywać. To natomiast, jak słusznie wskazał Wojewoda, przenosi uprawnienia do decydowania w tym zakresie na organ wykonawczy, który uchwałę tą ma realizować. Natomiast wyrażenie zamiaru wykonywania działalności świadczy o gotowości jej podjęcia, wyraża intencję, chęć jej wykonywania i to w konkretnie wskazanym zakresie. Jest to wypowiedź, która jednoznacznie wyraża wolę wykonywania konkretnego rodzaju działalności. Tymczasem takiej wypowiedzi przedmiotowa uchwała nie zawiera. Dokonanej interpretacji cyt. art. 3 ust. 5 nie podważa wyrażone w komentarzu do ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Komentarz T. Grossman (...) Wyd. C.H. Beck, Wydanie I), stanowisko, na które powołała się skarżąca, że uchwała podejmowana na podstawie tego przepisu jest uchwałą "deklarującą w sposób urzędowy zamiar podjęcia przez jednostkę określonej działalności w zakresie telekomunikacji". Deklaracja w tym zakresie stanowi bowiem oświadczenie o zamiarze (gotowości) prowadzenia określonego rodzaju działalności, a nie o możliwości jej prowadzenia. Zatem wbrew stanowisku skarżącej, przedmiotowej uchwały nie można traktować, jako niewiążącą deklarację. Zresztą stanowisko wyrażone w ww. komentarzu do art. 3 ust. 5 ustawy pogląd ten potwierdza, na co wskazał zresztą Wojewoda w odpowiedzi na skargę, przytaczając jego fragment, w którym wskazuje się, że jednostka samorządu terytorialnego musi (w uchwale – przyp. własny) wyraźnie wskazać, że "zamierza np. podjąć działalność polegającą na ...", czy też, że dla rozszerzenia działalności na inny rodzaj, niż pierwotnie określony, konieczne jest dokonanie zmiany uchwały czy poprzez podjęcie kolejnej stanowiącej odrębny i niezależny akt od poprzedniej uchwały w tym względzie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, trafnie Wojewoda uznał, że to Rada mocą uchwały ma zadecydować o prowadzeniu działalności we wszystkich, bądź jedynie w niektórych z przewidzianych w art. 3 ust. 1 ustawy formach. Prawidłowo zatem organ ten uznał, że przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby nieuprawnione przekazanie kompetencji organowi wykonawczemu do decydowania o prowadzeniu tej działalności bądź o zakresie w jakim ma być ona wykonywana. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że Rada Miejska w B. nie wykonała delegacji określonej w art. 3 ust. 5 ustawy, z uwagi na fakt, że nie wynika z niej o podjęciu jakiej działalności zadecydowała, tym samym przepis ten naruszając. Jednocześnie słusznie organ ten wskazał, że skoro na mocy tej uchwały została przewidziana jedynie możliwość wykonywania przez Miasto B. działalności w zakresie telekomunikacji, to w rzeczywistości uprawnienie do podjęcia decyzji o jej prowadzeniu, oraz decyzji o tym, w jakim zakresie działalność ta będzie ewentualnie prowadzona, zostało przekazane Prezydentowi Miasta, co w konsekwencji także narusza art. 3 ust. 5 ustawy. Zgodzić się natomiast należy ze stwierdzeniem skarżącej, której zresztą organ nadzoru nie kwestionuje, że uchwała podejmowana w przedmiotowym zakresie nie jest aktem prawa miejscowego. Nie oznacza to jednak, że nie powinna ona w sposób jasny i jednoznaczny określać, że gmina decyduje się na wykonywanie działalności telekomunikacyjnej we wskazanych w niej formach, a nie poprzez wskazanie jedynie takiej możliwości. W związku z tym nie można uznać za trafny zarzut, że nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzona jest zasada przyzwoitej legislacji skoro uchwała ze względu na jej niejasność i niejednoznaczność przepis ten narusza. Ponadto trafnie organ nadzoru zauważył, że w przedmiotowej uchwale Rada dokonała modyfikacji treści art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy. W § 1 pkt d uchwały przewidziano bowiem możliwość świadczenia usług, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 pkt 3 na rzecz nieokreślonego kręgu podmiotów ( w tym użytkowników końcowych ppkt c), mimo że ustawodawca przewidział możliwość świadczenia takich usług przez gminę wyłącznie na rzecz podmiotów wyraźnie określonych w ppkt a) i b) art. 3 ust. 1 pkt 3. Oznacza to, że Rada wykroczyła w tym zakresie poza regulację ustawową. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżony akt Wojewody [...] nie narusza prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi