IV SA/Gl 503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz M. orzekł o nienależnym pobraniu przez A.S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na F.S. za okres od 11 czerwca 2014 r. do 31 października 2014 r. oraz zobowiązał A.S. do zwrotu kwoty 1 866,70 zł nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na F.S. od 11 czerwca 2014 r. do 31 października 2014 r., w terminie 14 dni, od kiedy decyzja stanie się ostateczna na wskazane konto bankowe. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 16 czerwca 2014 r. A.S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do ww. dodatku do zasiłku rodzinnego na syna F.S. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. przyznano stronie wnioskowane świadczenia rodzinne na okres od 11 czerwca 2014 r. do 31 października 2014 r. Następnie po wznowieniu postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz M. uchylił decyzję nr [...] z dnia 1 lipca 2014 r. i odmówił A.S. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na F.S. za okres od 11 czerwca 2014 r. do 31 października 2014 r. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu. Organ stwierdził, że wypłacony stronie dodatek do zasiłku rodzinnego spełnia kryterium świadczenia nienależnie pobranego i jako takie podlega zwrotowi. W odwołaniu A.S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 pkt 1, art. 24 pkt 7, art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 2b i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że doszło do pobrania świadczenia, które było nienależne, zaliczenia do dochodów diet, które nie są przychodem czy zarobkiem, a stanowią ekwiwalent za żywienie się i mieszkanie za granicą, brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania i ustaleń, że nie miała i nie mogła mieć wiedzy, że świadczenia ewentualnie są nienależne. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że diety z tytułu zagranicznej podróży służbowej nie podlegają wliczeniu do dochodu rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a świadczenie to nie powinno mieć wpływu na otrzymanie bądź nie określonych świadczeń rodzinnych. Stwierdziła, że w czasie składania wniosku żaden z pracowników organu nie pytał, czy ona bądź mąż pobierają diety. Nadto domaganie się od niej zwrotu świadczeń, które w całości przeznaczyła na utrzymanie siebie i dzieci nie znajdują usprawiedliwienia. Podniosła, że jest w trakcie rozprawy rozwodowej z mężem, a jej obecny dochód nie wystarcza na pokrycie niezbędnych potrzeb. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest poprawna merytorycznie, a okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy jej uchylenia lub zmiany. Przedstawiło chronologiczne stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa stwierdzając, że spełniona została przesłanka z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreśliło, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wynika z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że na kwotę 1 866,70 zł złożył się dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, tj. nad F.S. od dnia 11 czerwca 2014 r. w kwocie 266,70 zł i w okresie od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. w kwocie 1 600,00 zł. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że nie badało zasadności wliczenia do dochodu strony diet z tytułu podróży służbowych jakie mąż strony uzyskał w 2012 r., gdyż powyższa okoliczność była podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]r. nr [...] i stanowiła przesłankę uchylenia przedmiotowej decyzji oraz orzeczenia o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych, od której strona nie wniosła odwołania, zatem przedmiotowa okoliczność we właściwym czasie i we właściwym trybie nie została przez A.S. zakwestionowana. A.S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że nie zgadza się z decyzją i zobowiązaniem jej do zwrotu kwoty 1866 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Uważa, że diety są dochodem nieopodatkowanym tylko na gruncie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, natomiast w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mogą być zaliczone do kategorii dochodów niepodlegających opodatkowaniu. Zwróciła uwagę na niewliczenie do dochodu diet z tytułu podróży krajowych i zagranicznych oraz na charakter diet, które jedynie rekompensują zwiększone lub pełne koszty wyżywienia, nie zwiększając dochodu rodziny pracownika. W tym zakresie wskazała na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 2012 r., sygn. akt II PK 230/11, a organy zastosowały wobec skarżącej rozszerzającą wykładnię sprzeczną z ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podobnie jak w odwołaniu podkreślała, że nie została pouczona, że diety należy wpisać jako świadczenie oraz że jest w trakcie rozprawy rozwodowej. Skarżąca stwierdziła że jej mąż nie informował jej o wysokości otrzymywanych przez siebie diet i faktycznie nie korzystała ona z tych pieniędzy. Ponadto opisała swoją obecną, trudną sytuację finansową i rodzinną podkreślając, że w jej ocenie choć to ona wnioskowała o zasiłki rodzinne to nie poczuwa się do ich samodzielnej spłaty, bowiem to jej mąż jest osobą pracującą i lepiej zarabiającą od niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 -dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o nienależnym pobraniu przez skarżącą dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad synem F.S. za okres od 11 czerwca 2014 r. do 31 października 2014 r. i zobowiązującą do zwrotu kwoty 1 866,70 zł nienależnie pobranego dodatku do za wskazany okres. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm. – dalej "u.ś.r."). W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 18 września 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302), która w zasadniczy sposób zmodyfikowała dotychczasowy tryb postępowania. W poprzednim bowiem brzmieniu ustawa w art. 30 stanowiła o "decyzji ustalającej" (ust. 3) i "decyzji o zwrocie" (ust. 5). W związku z tym na gruncie art. 30 tej ustawy, co było zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wyodrębnione były dwa postępowania i dwie decyzje, tj. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń. Zatem możliwość orzekania w sprawie zwrotu świadczenia ustalonego jako świadczenie nienależnie pobrane, powstała dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane. Byt decyzji wydanych w sprawie zwrotu takiego świadczenia był więc uzależniony od pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Jednakowoż wyżej powołaną ustawą nowelizującą, która weszła w życie 18 września 2015 r. wykluczono to wyodrębnienie tworząc nowy rodzaj decyzji - o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Jest to decyzja integralna, rozstrzygająca jedną sprawę dotyczącą ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawa nowelizująca nie zawiera w tym względzie przepisów przejściowych, a zatem obowiązuje reguła intertemporalna natychmiastowego skutku działania nowej regulacji. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie wyłącznie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń utraciło swoją podstawę materialnoprawną, co jest równoznaczne z brakiem możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny wyłącznie w zakresie dotyczącym ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca prawidłowo uwzględniły powyższą zmianę. Kwestia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do jakich zalicza się zgodnie z art. 2 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego została uregulowana w art. 30 u.ś.r.. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W świetle ustępu 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (ust. 5). W rozpoznawanej sprawie organy trafnie uznały, że w sprawie zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane określona w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Burmistrz M. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną po wznowieniu postępowania w trybie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznającą A.S. dodatek do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na F.S. za okres od 11.06.2014 r. do 30.06.2014 r. w kwocie 266,70 zł oraz od 1.07.2014 r. do 31.10.2014 r. kwotę 400 zł, uchylił tą decyzję i odmówił A.S. przyznania wymienionego dodatku za wskazany wyżej okres. Powyższa sytuacja wyczerpuje zatem przesłankę określoną w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. skutkującą uznaniem świadczenia za nienależnie pobrane. Dla jego zastosowania decydujące znaczenia ma bowiem wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo czy wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Właśnie ta ostatnia przesłanka zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż dodatek do zasiłku rodzinnego został przyznany na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i skarżącej odmówiono prawa do tego świadczenia rodzinnego. Treść przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest jednoznaczna, bowiem przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma charakter związany. Innymi słowy, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że każde świadczenie wypłacone w warunkach w nim opisanych należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl). Ustawodawca w omawianym przepisie nie określa żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie przewiduje ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje. Tak więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia ewentualnego braku pouczenia skarżącej przez właściwy organ administracji publicznej o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, czy też trudnej, obecnej sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej, jak również prawidłowości ustalenia wysokości dochodu rodziny. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące pominięcia tych kwestii przez organ są bezzasadne. Okoliczność prawidłowości wliczenia do dochodu rodziny skarżącej diet z tytułu podróży służbowych jakie uzyskał w 2012 r. jej mąż stanowiła przesłankę postępowania wznowieniowego, które zostało ostatecznie zakończone wydaniem w dniu [...]r. decyzji uchylającej decyzję z [...] r. i odmawiającej skarżącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na F.S. od 11 czerwca 2014 r. do 31 października 2014 r. Dlatego też kwestia ta nie może stanowić istoty niniejszego postępowania, ani też być przedmiotem jakichkolwiek rozważań. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucić organom administracji obu instancji naruszenia prawa które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekające w sprawie ustaliły wszystkie istotne okoliczności i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Końcowo można tylko wskazać, że po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji skarżąca w trybie art. 30 ust. 9 u.ś.r. może złożyć wniosek o umorzenie bądź rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z uwagi na trudną sytuację materialną i życiową rodziny. Rozpoznanie takiego wniosku należy do właściwości organu I instancji w odrębnym postępowaniu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.