IV SA/Gl 504/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 K.p.a., art. 193 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 332 ze zm., zwanej dalej jako "ustawa"), uchwały Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ustalił dla L.Z. opłatę za pobyt dziecka E.Z. w pieczy zastępczej za okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. w wysokości 1000 zł miesięcznie. Organ wskazał, że zgodnie z powołaną wyżej uchwałą z dnia [...] r. brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Ponadto matce dziecka odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. W odwołaniu od powyższej decyzji L.Z. podniósł, że nigdy nie uchylał się od płacenia alimentów, a za pobyt dzieci E. i J.Z. w rodzinie zastępczej uiścił z tego tytułu miesięcznie 1.020 zł do stycznia 2015 r. Odwołujący powołał się na trudną sytuację zdrowotną oraz finansową. Podniósł, że oprócz wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia nie osiąga żadnego innego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka E.Z. w pieczy zastępczej zostało wszczęte w dniu 8 stycznia 2016 r. Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wynika, że L.Z. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pracuje na podstawie umowy o pracę, wynagrodzenie po potrąceniu alimentów w wysokości 250 zł miesięcznie wynosi 1.175,88 zł. Strona otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 185,77 zł oraz jest podatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa w udziale 1/2 z powierzchni 2,0800 ha, przeliczeniowo 0,6945 ha (dochód z gospodarstwa - 100,008 zł), co stanowi łącznie 1.461,65 zł. Organ przedstawił art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 1 ustawy oraz wskazał, że zgodnie z art. 194 ust. 2 tego aktu ustawy rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Rada Miasta R. uchwałą dnia [...] r. nr [...] określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 3 ww. uchwały, warunkiem zastosowania którejkolwiek z ulg przewidzianych w uchwale jest współdziałanie zobowiązanego w rozwiązywaniu sytuacji życiowej, która doprowadziła do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, w szczególności współpraca z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach ustawy. Ponadto w myśl § 7 ww. uchwały: 1. Odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej następuje na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, zaś w przypadku zobowiązanych małoletnich - do dnia uzyskania pełnoletniości przez osobę zobowiązaną. 2. Odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić w następujących sytuacjach: 1) gdy osoba zobowiązana jest całkowicie niezdolna do pracy a jej dochód lub dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat nie przekracza 200% kryterium dochodowego, 2) gdy zobowiązany płaci alimenty na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej w kwocie orzeczonej przez sąd lub wynikającej z ugody zawartej przed sądem, 3) gdy dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 200% kryterium dochodowego, a osoba zobowiązana wychowuje inne dziecko pozostające pod jej opieką lub została ustalona odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację, w pieczy zastępczej lub wystąpiła inna uzasadniona okoliczność, w szczególności długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, znaczne straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. 4) gdy osoba zobowiązana jest małoletnia - do czasu uzyskania przez nią pełnoletniości, 5) nieznane jest miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat, 6) osoba zobowiązana przebywa w zakładzie karnym lub areszcie śledczym i nie posiada własnego dochodu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt dziecka w prawidłowej wysokości. W sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, albowiem nie wystąpiła żadna z okoliczności, określonych w uchwale Rady Miasta R. Odwołujący jest osobą w wieku produkcyjnym, zdolnym do wykonywania pracy, nie ponosi kosztów związanych z długotrwałym leczeniem, rehabilitacją oraz nie ponosi opłat za pobyt innych członków rodziny w jednostkach pomocy społecznej. Ponadto w takich sprawach należy brać pod uwagę nie tylko aktualną sytuację strony ale także ewentualną możliwość uregulowania przedmiotowej odpłatności w przyszłości. W ocenie organu, środki budżetowe dla wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej muszą zostać zabezpieczone w ilości pozwalającej na korzystanie z nich przez wszystkich uprawnionych. Kolegium podniosło, że ustalenie opłaty ma charakter solidarny, jednakże w odniesieniu do matki dziecka odstąpiono od ustalenia opłaty. Ponadto stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o umorzenie, rozłożenie na raty, bądź odroczenie terminu płatności ustalonej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z zastrzeżeniem, że do zastosowania którejkolwiek z ulg wymagane jest współdziałanie osoby zobowiązanej w zakresie poprawy własnej sytuacji życiowej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze L.Z. zarzucił błędne wliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego, czego dowodem w jego ocenie jest decyzja wydana w innej sprawie. Podniósł, że posiada trudną sytuację finansową. Od 1 maja 2016 r. nie otrzymuje dodatku mieszkaniowego w kwocie 185,77 zł, a czynsz za mieszkanie wynosi 240 zł. Skarżący wskazał, że spłaca zaciągnięte pożyczki i jest zatrudniony na czas określony. Do skargi dołączył między innymi kserokopię decyzji z dnia [...]r. w sprawie zasiłku okresowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Skarżący w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy wskazać, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga L.Z. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2). Jednocześnie zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustala, w drodze decyzji starosta (...). W myśl art. 194 ust. 2 rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty. Powyższe regulacje zawierają przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Należy jednakże zauważyć, że przewidziana w omawianych przepisach instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu (toczonego z urzędu) postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 ustawy), zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy). Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Jak wynika z akt administracyjnych, córka skarżącego – E.Z. została umieszczona w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Następnie w dniu [...]r. wydana została decyzja (zmieniająca wcześniejszą decyzję) o przyznaniu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka E.Z. w rodzinie zastępczej w wysokości 1000 zł miesięcznie na okres od 11 listopada 2014r. do 31 lipca 2028 r. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności zostało doręczone skarżącemu w dniu 12 stycznia 2016 r. Skarżący po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności złożył w dniu 15 lutego 2016 r. wniosek o odstąpienie od ustalenia opłaty. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w odrębnym postępowaniu decyzją z dnia [...]r. odstąpiono od ustalenia dla A.Z. odpłatności za pobyt E.Z. w rodzinie zastępczej od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Należy powtórzyć, że możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty na warunkach określonych w akcie prawa miejscowego (art. 194 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy) prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia wniosku w tym względzie, rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia opłaty musi być poprzedzone rozstrzygnięciem w sprawie odstąpienia od jej ustalenia. W przepisie art. 194 ust. 3 ustawy jest mowa o odstąpieniu od ustalenia opłaty, co oznacza w przypadku odstąpienia, bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Dopiero odmowa odstąpienia otwiera możliwość ustalenia opłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 566/15). Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 stwierdził, że odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. W konsekwencji Sąd ten przyjął, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazał na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustaleniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. W przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia dla L.Z. opłaty za pobyt dziecka E.Z. w pieczy zastępczej, pomimo złożenia przez skarżącego w dniu 15 lutego 2016 r. wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty. Zdaniem Sądu w analizowanym stanie sprawy organ I instancji przedwcześnie nałożył na skarżącego ten obowiązek. Wobec powyższego konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu I instancji będzie rozpoznanie wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie będzie miało wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia odpłatności, wszczętego w dniu 8 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.