IV SA/Gl 507/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wspólnej obsługi przez Miejski Zespół Obsługi Placówek Oświatowych oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez A w części § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on w § 3 zmienianej uchwały pkt 6, jako sprzecznej z przepisem z art. 10 b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 446 dalej u.s.g.) w związku z art. 15c i 16 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze. zm. - dalej P.z.p.). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta R. dokonała zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez A. Przepisem § 1 uchwały nowelizującej Rada dodała § 3 zmienianej uchwały pkt 6. Tym samym do zakresu wspólnej obsługi sprawowanej przez jednostkę obsługującą Rada Miasta R. zaliczyła zadanie polegające na prowadzeniu pomocniczych działań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie dotyczącym remontów nieruchomości - na wniosek i w porozumieniu z kierownikami jednostek obsługiwanych. Dalej Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 10 a ust. 1 u.s.g., stanowiącym podstawę prawną przedmiotowej uchwały gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych. Z kolei art. 10 b ust. 1 u.s.g. stanowi, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej "jednostkami obsługującymi". Zgodnie z ust. 2 tego przepisu ustawy rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności: 1) jednostki obsługujące; 2) jednostki obsługiwane; 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Zdaniem organu nadzoru określenie zakresu obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi powinno zostać dokonane poprzez wymienienie tylko takich zadań, których zakres jest determinowany: "obsługowym" charakterem jednostki obsługującej, zakresem zadań jednostek obsługiwanych, a także treścią przepisów upoważniających art. 10 lit.a, art. 10 lit. b i art. 10 lit. c u.s.g. i innych przepisów. Tymczasem, kwestionowana uchwała, w zakresie, w jakim określa obowiązki jednostki obsługującej w ramach wspólnej obsługi, nie spełnia powyższych wymogów. Nie wskazuje ona bowiem w sposób prawidłowy zadań przekazywanych tej jednostce. Wojewoda zaznaczył ponadto, że Rada Miasta R. w ramach zakresu wspólnej obsługi wskazała zadanie polegające na prowadzeniu pomocniczych działań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 P.z.p. w zakresie dotyczącym remontów nieruchomości - na wniosek i w porozumieniu z kierownikami jednostek obsługiwanych. W opinii organu nadzoru powyższa regulacja stoi w sprzeczności z art. 16 ust. 4 P.z.p., zgodnie z którym to "organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wyznaczyć spośród podległych samorządowych jednostek organizacyjnych jednostkę organizacyjną właściwą do przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia na rzecz tych jednostek". Stosownie do treści art. 15c powyższej ustawy, Rada Miasta R. byłaby władna zlecić jednostce obsługującej zadania centralnego zamawiającego, jednakże mogłaby tego dokonać w drodze odrębnej uchwały, uwzględniającej w swej treści przesłanki wynikające z przepisu delegującego. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała zawiera uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 10 b ust. 2 pkt 3 u.s.g., a tym samym została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w części wskazanej wyżej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Rada Miasta R. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, któremu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 10 b ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowi on o możliwości prowadzenia przez A (centrum usług wspólnych) pomocniczych działań zakupowych dla obsługiwanych placówek; 2) art. 15c i 16 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie prawnych i faktycznych możliwości działania przez A (centrum usług wspólnych) w zakresie zamówień publicznych względem obsługiwanych placówek wyłącznie do regulacji w nich opisanych; 3) art. 15 ust. 2 P.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest pozbawienie jednostek obsługiwanych możliwości przeprowadzenia przez A (centrum usług wspólnych) postępowania w zakresie zamówień publicznych w sytuacji uznania przez kierownika jednostki obsługiwanej, że taka potrzeba zachodzi w zakresie przez niego wnioskowanym. Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że przepis art. 15 ust. 2 P.z.p. dopuszcza możliwość powierzenia przygotowania lub przeprowadzenia postepowania o udzielenie zamówienia własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej. W ramach jego dyspozycji możliwe jest zatem powierzenie pełnomocnikowi przygotowania postępowania, przeprowadzenie postępowania, jak też powierzenie wykonania niektórych czynności związanych z przygotowaniem lub przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia. Zakres czynności powierzonych własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej jest uzależniony od decyzji zamawiającego. Tym samym postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego realizowane jest w ramach budżetu zamawiającego, w imieniu i na rzecz zamawiającego. Strona skarżąca zaznaczyła, że dla jednostki obsługiwanej - zamawiającego - została stworzona możliwość zlecenia, na jej wniosek, prowadzenia tego postępowania w charakterze pełnomocnika kierownikowi jednostki obsługującej- A. Pozwala to zatem w sytuacji, gdy jednostka obsługiwana realizująca swoje zadania statutowe po dokonaniu oceny, że nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą, wiedzą oraz doświadczeniem do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. zlecenia prac remontowych na kwotę przekraczającą 30.000 EURO, zlecić je jednostce obsługującej. Strona skarżąca nie zgodziła się z rozwiązaniami zasugerowanymi przez organ nadzoru. W jej ocenie wskazany przepis art, 16 ust. 4 P.z.p. dotyczy zamówień wspólnych realizowanych przez dwóch lub więcej zamawiających, a więc dotyczy przeprowadzenia postępowania i udzielenie zamówienia wspólnie dla kilku zmawiających. Drugim rozwiązaniem, które wskazuje organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu to możliwość zastosowania instytucji centralnego zamawiającego. Dalej strona skarżąca wskazała, że zastrzeżenia organu nadzoru należy odnieść do ratio legis powstania centrów usług wspólnych, tj. wprowadzenia możliwości zapewnienia samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Stwierdziła, że ustawodawca w dyspozycji art. 10 a ust. 1 u.s.g. użył zwrotu "w szczególności" co oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w zależności od swoich potrzeb w sposób swobodny dostosowywać zakres wspólnej obsługi. Ponadto ww. regulacja, z uwagi na przykładowy katalog spraw mogących zostać objętych wspólną obsługą, stanowi właśnie z tego powodu odpowiedź na potrzeby jednostek obsługiwanych. W opinii strony skarżącej podejmując rzeczoną uchwałę organ stanowiący stworzył jednostkom obsługiwanym możliwość "zlecenia" jednostce obsługującej zadania, które z racji wartości prac remontowych i tym samym ich zakresu winno być realizowane w oparciu o osoby posiadające doświadczenie i praktykę w tym zakresie. Równocześnie wybrane rozwiązanie nie pozbawia pozostałych jednostek obsługiwanych, w których wydatki na remonty zaplanowane w skali roku nie przekraczają kwoty 30.000 EURO, samodzielności w dysponowaniu nimi, jak też zlecaniu prac tego rodzaju. Odwrotnie, nie jest celem przyjętej regulacji przejęcie zadań jednostek obsługiwanych, ale stworzenie im, w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, możliwości otrzymania wsparcia do realizowana zadań o szczególnym stopniu trudności i skomplikowania. Tym samym strona skarżąca nie zgodziła się z organem nadzoru, że w sytuacji funkcjonowania w obowiązującym porządku prawnym trzech możliwych sposobów przekazania przez jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych realizowania zadań związanych z udzielaniem zamówień publicznych do innej jednostki, dopuszczalne jest wyłączenie jednej z ww. możliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów u.s.g. Analizując bowiem zarówno art. 15 ust. 2 P.z.p., zgodnie z którym "zamawiający może powierzyć pomocnicze działania zakupowe własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej", jak również art. 15c tej ustawy, stanowiący o tym, że "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały wskazać albo powołać podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego, albo określić sposób powoływania takich podmiotów określić zakres działania tych podmiotów, oznaczyć zamawiających obowiązanych do nabywania określonych rodzajów zamówień od centralnego zamawiającego, udzielania zamówień na podstawie umowy ramowej zawartej przez centralnego zamawiającego lub objętych dynamicznym systemem zakupów obsługiwanym przez centralnego zamawiającego,określić sposób współdziałania z centralnym zamawiającym mając na względzie zapewnienie większej efektywności, profesjonalizacji udzielania zamówień oraz zwiększenie konkurencji" - zwrócić uwagę należy na datę wejścia w życie tych przepisów. Organ nadzoru wskazał, że wskazane przepisy zostały zmienione (art. 15 ust. 2 P.z.p.) bądź dodane (art. 15c P.z.p.) ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020) i weszły w życie 28 lipca 2016 r. Zatem wprowadzenie tych przepisów powinno wywoływać racjonalne skutki prawne. W momencie dokonywania wyżej wskazanych zmian w ustawie Prawo zamówień publicznych obowiązywała już regulacja art. 10 b ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca znał treść tego przepisu, mimo to wprowadził zmiany do ustawy Prawo zamówień publicznych - w szczególności dotyczące jednostek samorządu terytorialnego. Poprzez wprowadzenie nowych przepisów do ustawy Prawo zamówień publicznych ustawodawca unormował sytuacje, w których zadania dotyczące zamówień publicznych wykonywane będą przez inne podmioty, niż sam zamawiający, a również określił tryb w jakim można powierzyć wykonywanie tych zadań innym podmiotom niż zamawiający, w szczególności wskazał tryb dla jednostek samorządu terytorialnego. Stąd kierując się zasadą racjonalnego ustawodawcy Wojewoda podkreślił, że jeżeli szczególne przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych przewidują konkretne regulacje dotyczące wyznaczania innego podmiotu do realizacji zadań z zamówień publicznych niż zamawiający, nie istnieje możliwość na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych (art. 10 lit. b u.s.g.) przekazania tego zadania innej jednostce organizacyjnej gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą. Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Radę Miasta R. skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru. Ocena ta musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Rozstrzygnięcie nadzorcze, jako konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, pełni jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności. Organ nadzoru może jednak wkraczać wyłącznie tam, gdzie prawotwórcze działanie organu samorządu terytorialnego narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zobligowany jest przy tym w sposób jednoznaczny określić w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, a przedstawiona przez niego ocena nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcia nadzorcze przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo. Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainicjowana wskutek złożonej przez Radę Miasta skargi polega natomiast na ocenie, czy w istocie ma miejsce wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Podkreślić nadto trzeba, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121). Zasada "niezastępowalności" i rozłączności kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że jeżeli ustawa wyposaża dany organ w kompetencje niezbywalne, to nie może on upoważnić innego organu do ich wykonywania. Oznacza to również, że bez wyraźnego upoważnienia ustawowego organ stanowiący nie może zastępować organu wykonawczego i odwrotnie, organ wykonawczy nie może "wchodzić" w kompetencje organu stanowiącego. Kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są określone w przepisach prawa, w myśl zasady, że w sferze stosunków publiczno-prawnych jest dozwolone tylko to, na co przepis wyraźnie, jednoznacznie pozwala. Kompetencje i zadania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustaw o charakterze "ustrojowym" (np. u.s.g.), innych np. ustawy o finansach publicznych lub też z podjętych na podstawie ustaw uchwał organów stanowiących, upoważniających organ wykonawczy do podejmowania określonych decyzji w sferze zadań publicznych (por. A. Skibiński [w:] Metodyka kompleksowej oceny gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, pod red. Beaty Filipiak, W-wa 2009, s. 54). W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do tego, czy Rada Miasta R. była uprawniona do zmiany swej uchwały z dnia [...]r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez A wydanej na podstawie art. 10a pkt 1 i art. 10b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (dotychczas - u.s.g.) poprzez wprowadzenie do niej nowych kompetencji jednostki wykonującej obsługę wynikających z przepisów P.z.p. Zakwestionowana przez organ nadzoru zmiana polegała na powierzeniu jednostce wykonującej wspólną obsługę dla samorządowych jednostek budżetowych zadania polegającego na prowadzeniu pomocniczych zadań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych (dotychczas P.z.p.). Istotnie, z mocy art. 10b ust. 2 u.s.g. wynika, że do kompetencji rady gminy, należy określenie zakresu obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Przechodząc na grunt przepisów P.z.p. wskazać trzeba, że ustawodawca przyznał do kompetencji organu stanowiącego – "wskazanie albo powołanie podmiotu wykonującego zadania centralnego zamawiającego albo do określenia sposobu powoływania takich podmiotów" Do kompetencji rady gminy należy nadto określenie zakresu działania tych właśnie podmiotów (art. 15c P.z.p.)., Poszerzenie zadań wykonywanych przez A mogłoby zostać dokonane uchwałą Rady Miasta R., gdyby uprzednio jednostka ta została powołana w trybie art. 15c P.z.p. jako centralny zamawiający. Dopóki jednak A nie zostanie powołany jako podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego, dopóty nie jest możliwe przekazanie mu przez Radę Miasta R. określonych kompetencji wynikających z przepisów P.z.p. Nie można odmówić słuszności twierdzeniu skarżącej, co do tego, że zakres wspólnej obsługi zapewnianej przez samorządowe centra usług wspólnych, określony w art. 10a u.s.g. ma charakter otwarty. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem ("w szczególności’) nie wyklucza możliwości powierzenia temu podmiotowi zadań z zakresu zamówień publicznych, a w tym pomocniczych działań zakupowych. Konieczne jest tu jednak rozdzielenie kompetencji "zamawiającego" od kompetencji organu stanowiącego. Możliwość powierzenia wykonywania pomocniczych działań zakupowych własnej jednostce lub osobie trzeciej, o czym mowa w art. 15 ust. 2 P.z.p., jak również przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia wspólnie z innymi zamawiającymi na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy powierzone zostało zamawiającemu. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 15 ust. 1 P.z.p., to zamawiający przygotowuje i przeprowadza zamówienie. Natomiast organ stanowiący uprawniony jest do wskazania albo powołania centralnego zamawiającego. Centralnym zamawiającym może być nowo powołana jednostka, jak też jednostka już istniejąca. W obu przypadkach, jak słusznie stwierdza się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, organ stanowiący musi wypełnić w drodze uchwały całość delegacji zawartej w art. 15c P.z.p. Przekazanie zadań centralnemu zamawiającemu musi poprzedzać jego wykreowanie. W przypadku powołania do życia centralnego zamawiającego, również do tego podmiotu należeć może powierzenie wykonywania pomocniczych działań zakupowych, opisanych w art. 15 ust. 4 P.z.p. Sąd nie podzielił zatem stanowiska strony skarżącej co do tego, że organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzasadnił niezgodności z prawem przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uznana za zasadną, wskutek czego orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 151 P.p.s.a.