IV SA/Gl 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B.Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy straży pożarnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r. nr [...]; 2) określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C. przyznał mł. brygadziście B. Z., pełniącemu służbę na stanowisku młodszego specjalisty w Komendzie Miejskiej PSP w C. uposażenie zasadnicze według grupy 13 w kwocie 2 650 zł ze wzrostem uposażenia 20%. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 89 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. Nr 12 z 2009 r., poz. 68 ze zm.) oraz rozporządzenie z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ przedstawił, iż jego pierwsze rozstrzygnięcie podjęte w sprawie zostało uchylone przez organ odwoławczy w części dotyczącej wysokości uposażenia przyznanego funkcjonariuszowi straży pożarnej. Wyjaśniono następnie, iż zgodnie z cytowanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 89 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażak przeniesiony na niższe stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej stawki uposażenia zasadniczego zachowuje prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku. W odwołaniu od opisanej decyzji funkcjonariusz zakwestionował przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe. Jego zdaniem przepis powołany w zaskarżonej decyzji, a to art. 89 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi podstawę nie tylko do zachowania uprawnienia w zakresie kwoty uposażenia ale również w zakresie zajmowanego dotychczas stanowiska. W uzasadnieniu odwołania powołano się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt I OSK 917.08. Wskutek odwołania strony sprawa rozpoznana została przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ ten utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, powołując się na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]r., którą przeniesiono odwołującego ze służby w Centralnej Szkole Państwowej Straży Pożarnej w C. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C. organ uznał za słuszne zaskarżone rozstrzygnięcie. Zauważono nadto, iż odwołanie odnosi się w istocie do decyzji Komendanta Głównego PSP o przeniesieniu z urzędu funkcjonariusza na inne stanowisko, a w tym przedmiocie organ odwoławczy nie ma kompetencji do rozpatrywania zarzutów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.Z. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 37a , art. 38 i art. 89 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej), a także przepisów prawa procesowego (art. 6 -11 , art. 77 w zw. z art. 140 i art.107 § 3 k.p.a.). Precyzując zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że nie zaistniały w sprawie przesłanki pozwalające na przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe. Wskutek tego nie doszło do zgodnego z prawem obniżenia stanowiska. Wydaną decyzję uznał za zmierzającą do obejścia prawa, w której organ nie odniósł się nadto do wszystkich zarzutów odwołania. W uzasadnieniu odwołania dokonano wykładni przepisów art. 38 i 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w powołaniu na stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r.sygn. I OSK 91708. Odwołujący podniósł, iż został przeniesiony na to samo stanowisko służbowe, bowiem jego przeniesienia dokonano z urzędu do pełnienia służby w tej samej miejscowości na mocy art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Nie było więc podstaw prawnych do obniżenia mu uposażenia. Zauważył, że w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się w ogóle do zarzutów postawionych decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaznaczył, iż od decyzji Komendanta Głównego PSP o przeniesieniu go do innej jednostki organizacyjnej wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych, a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowo prezentowaną argumentację. W dodatkowym piśmie z dnia 21 wrzesnia2012 r. skarżący poinformował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12.września.2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/12 uchylił decyzje obu instancji w przedmiocie przeniesienia go do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w C. i określono, że nie mogą być one wykonane. Podkreślił, iż z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przenoszącej skarżącego do służby w Komendzie Miejskiej PSP w C. zaskarżone decyzje wymagają uchylenia, gdyż wydające je organy nie są właściwe do rozstrzygania sprawy, skoro Komendant Miejski PSP nie jest przełożonym skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz.270) zwanej dalej p.p.s.a. wynika natomiast, że tylko w przypadkach, o których mowa w tym przepisie, sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy, kontroli legalności działania organów administracji publicznej dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w ramach przyznanych mu kompetencji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, jakie dostrzegł Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu ex offcio. Zauważyć przyjdzie, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w postępowaniu ponownym, do jakiego doszło wskutek treści decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dniu [...]r. decyzji nr [...]. Decyzja ta miała charakter kasacyjny. Organ odwoławczy nakazał powtórnie w rozpatrzyć Komendantowi Miejskiemu PSP w C. sprawę B.Z. w części dotyczącej wysokości uposażanie zasadniczego. Co istotne dla sprawy, w/w decyzja organu odwoławczego poddana została kontroli sądowej, a wyrok w sprawie zapadł po dacie wydania decyzji podjętej w ponownym postępowaniu i dacie wydania decyzji ostatecznej podjętej w trybie odwoławczym, która jest przedmiotem skargi obecnie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obecnie. Przedstawione fakty pozwalają przyjąć, jako bezsporne, że postępowanie ponowne prowadzone było przed organami administracji, mimo uruchomienia postępowania sądowoadministarcyjnego. W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, iż sprawa co do tego samego podmiotu, w zakresie tożsamego stosunku administracyjnoprawnego toczyła się w dwóch równolegle prowadzonych postępowaniach - administracyjnym i sądowym. Brak umocowania organów administracji do działania z pierwszeństwem przed postępowaniem sądowym (z uwzględnieniem przepisów o autokontroli) wywieść można drogą wykładni a contrario z treści art. 56 p.p.s.a, w którym nakazuje się sądowi administracyjnemu zawieszenie postępowania wszczętego skargą jedynie w sytuacji, gdy objęta tą skargą decyzja poddana została kontroli w trybie nadzwyczajnym, wszczętym przed wniesieniem skargi. Niewątpliwie od chwili, kiedy toczyć się zaczyna postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skutecznie wniesioną skargą, organ nie jest uprawniony do prowadzenia w dalszym ciągu postępowania oczekującego na rezultat kontroli sądowej, a rezultat ten ma zasadnicze znaczenie, dla dalszego biegu postępowania administracyjnego. Przyznać trzeba, iż zasada ekonomi i szybkości postępowania administracyjnego może w jakimś stopniu usprawiedliwiać prowadzenie postępowania administracyjnego, mimo braku cech prawomocności decyzji kasacyjnej, jednak sytuacja tak nosi w sobie ryzyko wystąpienia w obrocie prawnym rozstrzygnięć obarczonych wadą res iudicata. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2013r. sygn. IV SA/Gl 320/12 uchylono wydaną w dniu [...]r. decyzję nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym wyroku organ zobowiązany był postępowanie umorzyć na podstawie art.105 § 1 k.p.a. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...]r. wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP powoduje, iż organ I instancji pozbawiony został podstawy prawnej do ponownego rozpatrzenia sprawy. Tym samym nie istniała też podstawa prawna do wydania ponownej decyzji przez organ odwoławczy. Stąd też należy przyjąć, że decyzja zaskarżona jak i ją poprzedzająca wydane zostały w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. Przedstawiona sytuacja nie pozwala na (a także czyni zbędnym) odniesienie się do zarzutów skargi zmierzających do wykazania merytorycznej wadliwości zaskarżonych decyzji. Decyzje te muszą zostać usunięte z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jako wydane bez podstawy prawnej, a więc bez względu na zawarte w nich merytoryczne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, jak w sentencji. O wykonalności decyzji postanowiono na podstawie art. 152 wskazanej ustawy.