II SA/Wa 1048/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Adam Lipiński Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego B. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: PSP) nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przeniesienia z urzędu [...] B. Z. z [...] Szkoły PSP w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant [...] Szkoły PSP w [...], wystąpił do Komendanta Głównego PSP o przeniesienie [...] B. Z. z [...] Szkoły PSP w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. We wniosku zaznaczył, że Komendant Miejski PSP w [...] wyraził zgodę na zatrudnienie ww. funkcjonariusza oraz, że akceptację dla tego przeniesienia wyraził również [...] Komendant Wojewódzki PSP. Komendant Główny PSP decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wydaną na podstawie art. 37c ust. 2 oraz art. 37d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), przeniósł z urzędu [...] B. Z. od dnia [...] lutego 2012 r. z [...] Szkoły PSP w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes służby. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnoprawnym, którego istotą jest dyspozycyjność, wyrażająca się między innymi w gotowości pełnienia służby w różnych jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej. Zaznaczył, że [...] B. Z. zamieszkuje w [...]. Analiza przepisu art. 37c ust. 2 ustawy o PSP prowadzi natomiast do wniosku, że spełnienie określonej w nim przesłanki stanowi wystarczającą podstawę do przeniesienia strażaka, a decyzję w tej sprawie przepis ten pozostawia uznaniu organu przenoszącego. W ocenie organu w niniejszej sprawie interes służby wymaga zrealizowania wniosku Komendanta [...] Szkoły PSP w [...]. Przeniesienie strażaka pozwoli bowiem usprawnić funkcjonowanie Komendy Miejskiej PSP w [...], a wiedza i umiejętności ww. strażaka będą przydatne w nowej jednostce organizacyjnej. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił natomiast ważnym interesem służby, w tym w szczególności koniecznością niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych B. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Głównemu PSP. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa podkreślając, że przeniesienie na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP możliwe jest tylko wtedy, gdy nie powoduje żadnych innych zmian w stosunku służbowym poza zmianą miejsca pełnienia służby. Komendant Główny PSP wydając zaskarżoną decyzję musiał natomiast zdawać sobie sprawę z tego, że w jednostce, do której został przeniesiony nie ma dostępnych stanowisk równorzędnych do zajmowanego przez niego stanowiska [...] w [...] Szkole PSP w [...]. Tym samym decyzja Komendanta Głównego PSP była de facto decyzją obniżającą mu stanowisko służbowe i w jej wyniku został mianowany przez Komendanta Miejskiego PSP w [...] na niższe stanowisko służbowe. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 917/08. Zarzucił ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom uzasadnienia decyzji uznaniowej. Zakwestionował też zasadność nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Minister Spraw Wewnętrznych, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przeniesienie strażaka w oparciu o przepis art. 37c ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o PSP do innej jednostki w tej samej miejscowości pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się może kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania ustawowych zadań PSP. Wobec zaś braku kryteriów i przesłanek przeniesienia konieczne ramy postępowania w tej kwestii określa art. 7 K.p.a., a zatem organ zobowiązany jest przy tego typu decyzjach uznaniowych respektować słuszny interes strony i załatwić sprawę w sposób dla niej korzystny, jeśli nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, że przeniesienie strażaka podyktowane jest koniecznością wzmocnienia stanu osobowego i zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań w Komendzie Miejskiej PSP w [...], przy wykorzystaniu posiadanych przez strażaka kwalifikacji zawodowych. Przeniesienie strażaka - w ocenie organu odwoławczego - nie narusza zatem art. 7 K.p.a., gdyż odpowiada interesowi społecznemu wyznaczonemu przez istotną wartość dobra służby, efektywności Państwowej Straży Pożarnej i sprawności w realizacji jej zadań. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy zaznaczył, że Komendant Główny PSP był kompetentny jedynie do przeniesienia skarżącego do innej jednostki organizacyjnej, natomiast nie miał uprawnień do mianowania go na określone stanowisko w tej jednostce, w związku z tym nie można zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego PSP była de facto decyzją obniżającą mu stanowisko służbowe. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego dotyczącego nieuzasadnionego nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy wskazał, że nadanie rygoru było o tyle zasadne, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed terminem do wniesienia odwołania umożliwia niezwłoczne dokonanie zmian w strukturze etatowej [...] Szkoły PSP w [...], a także zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej PSP w [...] i wykonywanie ustawowych zadań PSP poprzez zagwarantowanie niezbędnej ciągłości działania wymienionych jednostek. Powyższe podyktowane jest zatem interesem służby, tożsamym w tym wypadku z interesem społecznym. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. Z. zarzucił, że zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję, która była niewykonalna w dniu jej wydania, stanowiącą de facto próbę obejścia prawa oraz naruszającą zasady przenoszenia służbowego określone w art. 37 a i 38 ustawy o PSP. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego PSP oraz umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Głównemu PSP. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Minister Spraw Wewnętrznych rozpoznając odwołanie całkowicie pominął załączoną do odwołania decyzję Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., która mianowała go na niższe stanowisko służbowe w stosunku do zajmowanego przed przeniesieniem. Zaznaczył, że w [...] Szkole PSP w [...] zajmował stanowisko [...] (grupa [...]), natomiast w komendzie miejskiej tylko stanowiska dowódców JRG i komendantów są przypisane do grupy [...] lub wyższej. Aby zajmować te stanowiska konieczne jest jednak spełnianie odpowiednich wymogów kwalifikacyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wydając decyzję Komendant Główny PSP, musiał zdawać sobie sprawę, że w jednostce, do której został przeniesiony, nie ma dostępnych dla niego stanowisk równorzędnych do zajmowanego przez niego stanowiska [...] w [...] Szkole PSP w [...]. Skutkiem tego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Komendant Miejski PSP w [...] obniżył mu stanowisko służbowe o 5 grup (z [...] na [...]), choć żadnych przesłanek ustawowych do takiego działania nie wskazał i nie istniały one. Skarżący ponownie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 917/08 podkreślając, że zastosowanie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP nie może mieć miejsca w sytuacji, w której w istocie następuje przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe z pominięciem unormowań zawartych w art. 38 ust. 1-3 tej ustawy. Zarzucił ponadto, że również w zakresie zasad postępowania, w szczególności uzasadnienia decyzji, zarówno Minister Spraw Wewnętrznych, jak i Komendant Główny PSP naruszyli prawo. Decyzja tego typu wymaga bowiem wnikliwego uzasadnienia, co do przesłanek i zakresu stosowania uznania administracyjnego. Ponownie zakwestionował też zasadność nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a. Zawarty w skardze wniosek o umorzenie postępowania w sprawie skarżący uzasadnił natomiast tym, że w Komendzie Miejskiej PSP w [...] nie ma dostępnych dla niego stanowisk równorzędnych w stosunku do stanowiska [...] w [...] Szkole PSP. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że decyzja nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczyła przeniesienia [...] B. Z. z [...] Szkoły PSP w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...]. Decyzja ta nie dotyczyła natomiast mianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe. W tym przedmiocie została wydana odrębna decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych orzekał jedynie w przedmiocie odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2012 r., a nie w przedmiocie odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., dotyczącej mianowania skarżącego na określone stanowisko służbowe. Odwołanie od tej ostatniej decyzji skarżący powinien wnieść zgodnie z właściwością do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Głównego PSP wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2012 r. stanowił przepis art. 37c ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) zgodnie, z którym strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Analiza treści art. 37c ust. 2 ustawy o PSP w powiązaniu z art. 38 tej ustawy, który reguluje przypadki przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że art. 37c ust. 2 może być stosowany jedynie w sytuacji, gdy przeniesienie z urzędu strażaka do pełnienia służby w tej samej miejscowości następuje na takie samo stanowisko służbowe. W takim wypadku organ wskazany w art. 37d ustawy może, nie pytając strażaka o zgodę, przenieść go do innej jednostki organizacyjnej (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach – z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 836/08 oraz z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 917/08 opub. w Internetowym Zbiorze Orzeczeń - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenoszenie na niższe stanowisko służbowe regulują natomiast przepisy art. 38 ust. 1-3 ustawy o PSP, a zatem stosowanie art. 37c tej ustawy w ramach uznania administracyjnego nie może prowadzić do wyłączenia lub choćby obejścia przepisów art. 38 ww. ustawy. Uznanie administracyjne stosowane na postawie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP nie zwalnia zatem organu od ustalenia i wykazania, czy przeniesienie strażaka z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej nie prowadzi do faktycznego obniżenia stanowiska służbowego z pominięciem zasad i trybu określonych w art. 38 ustawy. W sytuacji bowiem, gdy przeniesienie wiązałoby się z faktycznym obniżeniem stanowiska lub zostało spowodowane przyczynami, o których mowa w art. 38 (zwłaszcza w ust. 2 pkt 2 lub pkt 3) ustawy, powinno nastąpić łącznie z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe na podstawach i w trybie określonych w art. 38 ustawy o PSP. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 37c ust. 2 ustawy o PSP nie może mieć zastosowania w sytuacji, w której w istocie następuje przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe z pominięciem unormowań zawartych w art. 38 ust. 1-3 tej ustawy. Taka sytuacja zaistniała natomiast w ocenie Sądu w niniejszej sprawie, gdyż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej PSP w [...] wiązało się z przeniesieniem go na niższe stanowisko służbowe z pominięciem art. 38 analizowanej ustawy. Komendant Miejski PSP w [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. skierowanym do Komendanta [...] Szkoły PSP w [...] określił jakie stanowiska służbowe jest w stanie zaproponować [...] B. Z. w ramach przeniesienia służbowego. Z pisma tego jednoznacznie wynikało, że przeniesienie skarżącego do Komendy Miejskiej PSP w [...] mogło nastąpić tylko na niższe stanowisko służbowe. Skoro zatem Komendant Miejski PSP w [...] nie był w stanie zapewnić skarżącemu równorzędnego stanowiska służbowego to przeniesienie skarżącego do tej jednostki organizacyjnej nie mogło nastąpić w trybie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP. Należy ponadto zwrócić uwagę, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się opinia służbowa sporządzona za okres od 25 stycznia 2008 r. do 10 października 2011 r., w której stwierdzono jego nieprzydatność do pracy na zajmowanym stanowisku. W pkt VI tej opinii znalazł się zapis, że "[...] Z. B. posiada odpowiedni zasób wiedzy w zakresie zagadnień kwatermistrzowskich, jednak ostatnie kontrole m. in. kontrola wewnętrzna magazynów z dnia [...] czerwca 2011 r., jak i kontrola problemowa z Komendy Głównej PSP przeprowadzona w okresie od [...] czerwca do [...] lipca br., wykazały nieprawidłowości głównie w zakresie gospodarki składnikami majątkowymi". W punkcie VIII opinii znalazło się natomiast zalecenie przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko w innym wydziale. Z powyższego można wnioskować, że faktyczną przyczyną przeniesienia skarżącego do innej jednostki organizacyjnej mogły być przesłanki, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy o PSP. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stycznia 2012 r. wydane zostały z naruszeniem art. 37c ust. 2 ustawy o PSP, gdyż prowadziły w efekcie do przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe z pominięciem art. 38 tej ustawy. Za uzasadnione należy uznać także zarzuty skargi odnośnie braku właściwego uzasadnienia decyzji organów I i II instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 37c ust. 2 ustawy o PSP jest decyzją wydaną w ramach uznania administracyjnego, a zatem organy stosujące ten przepis mają obowiązek, stosownie do art. 7 K.p.a., kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje te wymagają zatem uzasadnienia zawierającego dostatecznie zindywidualizowane przesłanki. Decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie nie spełniają powyższych wymogów. W szczególności organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty wysuwane przez stronę w odwołaniu oraz pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie związane z wzajemną relacją, w jakiej przepisy art. 37c pozostają do przepisów art. 38 ustawy o PSP, mającą wpływ na zakres stosowania przepisu art. 37c ust. 2 tej ustawy w ramach uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego w minimalnej stawce Sąd, stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 ze zm.) wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.