I OSK 836/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Małgorzata Pocztarek NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 2025/07 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Wa 2025/07 oddalił skargę D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. na podstawie art. 32c ust. 2 oraz 37d ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 19991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2006 r. nr 96, poz. 667 ze zm.) przeniósł D. B. od dnia 1 sierpnia 2007 r. z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie. Na skutek złożenia przez stronę odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2007 r. zmienił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przeniesienia strony i ustalił nowy termin tego przeniesienia na dzień [...] września 2007 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przeniesienie wynika z potrzeb służby. Ustawą z 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007 – 2009" (Dz.U. nr 35, poz. 213), przewidziano stworzenie warunków dla poprawy skuteczności działania tych formacji. Jednym z przedsięwzięć związanych z realizacją tego programu jest zmiana struktury i stanu etatowego formacji, polegająca na zastąpieniu części funkcjonariuszy pracownikami cywilnymi. W Komendzie Głównej został opracowany Regulamin Organizacyjny KG PSP, który wszedł w życie w lutym 2007 r. W jego konsekwencji liczba etatów funkcjonariuszy w Komendzie Głównej została zmniejszona z 205 do 177. Przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie upoważniają Komendanta Głównego do określenia stanowiska służbowego, na którym strażak będzie pełnił służbę w nowej jednostce organizacyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 10, 12, 36, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art 38 § 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażak może być przeniesiony z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w tej samej miejscowości. Ustawa nie określa ani warunków, ani kryteriów takiego przeniesienia, a więc ustawodawca pozostawił to uznaniu organu, który kierować może się potrzebami służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Przy wydawaniu decyzji uznaniowych organ administracji musi stosować art. 7 k.p.a., a wiec respektować słuszny interes strony i załatwić sprawę w sposób dla niej korzystny o ile nie sprzeciwia się temu interes społeczny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na ustawę z dnia 12 stycznia 2007 r. oraz Regulamin Organizacyjny Komendy Głównej zmniejszający ilość etatów w tej Komendzie. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej do mianowania strażaka na stanowisko służbowe właściwy jest przełożony – w komendzie wojewódzkiej – komendant wojewódzki. Właściwym organem do mianowania skarżącego na stanowisko w Komendzie Wojewódzkiej PSP Województwa Mazowieckiego będzie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Sąd uznał także, że termin przeniesienia nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, dlatego organ odwoławczy określił nową datę przeniesienia na 30 września 2007 r. W skardze kasacyjnej D. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) "art. 145 § 1 ust. 1 a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.) i całkowite pominięcie art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a w rezultacie błędne ustalenie, iż przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe następuje w oparciu o art. 37c ust. 2 powołanej ustawy, a decyzja ma charakter uznaniowy, pomimo, iż art. 38 tej samej ustawy zawiera wyłączne przesłanki, jakie muszą być spełnione do takiego przeniesienia, b) "art. 145 § 1 ust. 1 c" p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na ustaleniu, że w stosunku do skarżącego zastosowanie ma ustawa z 12 stycznia 2007 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2007 – 2009", podczas, gdy nie miała ona w stosunku do niego zastosowania na dzień podejmowania decyzji; c) naruszenie art. 135 p.p.s.a. przez pominięcie, że obie decyzje oparte zostały na niewłaściwej podstawie prawnej to jest na art. 37c ust. 2 zamiast na art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz zaakceptowanie wydania decyzji uznaniowej przy nieprawidłowym ustaleniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji,; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: - niewłaściwe zastosowanie art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a w rezultacie przyjęcie, że strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe do innej jednostki organizacyjnej bez jakichkolwiek ograniczeń, - błędną wykładnię art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez niezastosowanie tego przepisu, - błędną wykładnię art. 37 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez przyjęcie, iż przeniesienie strażaka może nastąpić bez jego zgody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajmował stanowisko głównego specjalisty w Biurze Kwatermistrzowskim Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż podstawą decyzji może być art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, pomijając art. 38 tej ustawy, zgodnie, z którym można przenieść strażaka na niższe stanowisko służbowe w wypadku zaistnienia określonych prawem przesłanek. Przeniesienie skarżącego w rozpatrywanej sprawie było w istocie degradacją, bowiem w Komendzie Wojewódzkiej nie ma stanowiska równorzędnego do tego, jakie wcześniej zajmował. Takie stanowisko – Główny Specjalista w Wydziale [...] w Biurze Kwatermistrzowskim KG PSP nie jest przewidziane w żadnej innej jednostce organizacyjnej w Warszawie. Ustawa w art. 38 precyzyjnie określa, w jakich przypadkach możliwe jest przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe. Żadna z tych przesłanek nie została w sprawie spełniona. W dniu wydana regulaminu organizacyjnego liczba etatów w Komendzie Głównej została zmniejszona do 177, a skarżący w marcu 2007 r. otrzymał awans na wyższe stanowisko służbowe, co oznacza, że był przewidziany w ramach tych etatów. Podniesiono także, że w 2007 r. przyjęto do Komendy Głównej 30 funkcjonariuszy. Wskazuje to, że organ powołał się na niewłaściwą podstawę prawną i faktyczną decyzji. Skarżący posiada wysokie kwalifikacje zawodowe, uzyskał pozytywne opinie i był awansowany na wyższy stopień, a przeniesiono go do innej jednostki na inne stanowisko z określeniem zupełnie innego zakresu obowiązków – został przeniesiony na stanowisko starszego specjalisty do wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej PSP w Warszawie. Zwrócono uwagę na fakt, że lakoniczne uzasadnienie decyzji pozbawia w istocie Sąd możliwości kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały w sposób całkowicie niewłaściwy sformułowane. Abstrahując już od tego, że przepisy p.p.s.a. nie zawierają ani "art. 145 § 1 ust. 1 a", ani też "art. 145 § 1 ust. 1 c", gdyż systematyka wewnętrzna tej ustawy sprowadza się do tego, iż poszczególne artykuły dzielą się na paragrafy, te zaś na punkty i litery, niewystarczające jest przy zgłaszaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania powołanie się wyłącznie na naruszenie któregoś z przepisów art. 145 p.p.s.a.. Obok bowiem tego przepisu należy powołać także inne przepisy prawa procesowego, którym zdaniem składającego skargę kasacyjną uchybił Sąd i w dodatku, nie tylko gołosłownie wskazać, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale przynajmniej próbować wykazać, że taki wpływ owo naruszenie wywarło. Zarzut zaś naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest całkowitym nieporozumieniem. Przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu orzekanie wobec aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Brak jest w sprawie jakiegokolwiek związku pomiędzy ewentualnym naruszeniem tego przepisu, zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym to naruszenie miałoby polegać, a zastosowaniem w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej niewłaściwej podstawy prawnej. Tak więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 37 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez przyjęcie, że przeniesienie strażaka może nastąpić bez jego zgody. Zarzut ten oparty został o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r., II SA/Wa 2028/07, w którym Sad ten błędnie odczytał treść art. 37c ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd nie zauważył bowiem że ust. 1 i 2 tego artykułu normują zupełnie inne stany faktyczne. Zgodnie z ust. 1 strażak może być przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości na swój wniosek, bądź za własną zgoda. natomiast ust. 2 art. 37c normuje sytuacje przeniesienia strażaka do pełnienia służby w tej samej miejscowości, a tylko w innej jednostce organizacyjnej. Oczywiste wydaje się, że w sytuacji przeniesienia do innej miejscowości zgoda strażaka ma fundamentalne znaczenie dla takiego przeniesienia, wiąże się bowiem bądź z koniecznością dojazdów do pracy, bądź też z koniecznością przeniesienia się do tej innej miejscowości, a więc, zaspokojenia w niej potrzeb życiowych i mieszkaniowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgoda strażaka na przeniesienie w trybie art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie jest wiec potrzebna. Trafny jest jednak zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, przez przyjęcie, że strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe bez żadnych ograniczeń, a także zarzut błędnej wykładni art. 38 tej samej ustawy. Analiza obydwu wyżej wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że art. 37c ust. 2 ustawy może być stosowany w odniesieniu do sytuacji, w której przeniesienie z urzędu strażaka do pełnienia służby w tej samej miejscowości następuje na takie samo stanowisko służbowe. W takim przypadku organ wskazany w art 37d ustawy, może nie pytając strażaka o zgodę przenieść go do innej jednostki organizacyjnej. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że skoro decyzja wydana w trybie tego przepisu jest decyzja opartą o uznanie administracyjne, to organy stosujące ten przepis powinny szczególnie wnikliwie uzasadnić wydane decyzje. Z art. 7 k.p.a. wypływa domniemanie pozytywnego dla strony załatwienia sprawy rozstrzyganej w warunkach uznania administracyjnego, od którego można odstąpić, gdy przekracza to możliwości organu, lub niebudzący wątpliwości interes ogólny – wyrok NSA z 11 czerwca 1982 r., SA 820/01, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22. Takiego wnikliwego uzasadnienie zabrakło w decyzjach organów obu instancji. Najważniejsze jednak jest w rozpoznawanej sprawie to, że w swojej istocie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca prowadziły do przeniesienia strażaka na niższe stanowisko służbowe z pominięciem regulacji zawartej w art. 38 ustawy, skoro równorzędnego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej nie było. Nie tylko wiec wystąpiło w sprawie naruszenie art. 38 ustawy, ale można przypisać organom administracji próbę obejścia prawa. Wszystko to razem prowadzi do wniosku, iż zastosowanie art. 37c ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie może mieć miejsca w sytuacji, w której w istocie następuje przeniesienie strażaka na niższe stanowisko służbowe z pominięciem unormowania z art. 38 tej samej ustawy. Mając na uwadze okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Rozpoznając ją Sąd stwierdził, o czym była już mowa, że organy administracji naruszyły swoimi decyzjami art. 37c ust. 2 i art. 38 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.