IV SA/Gl 525/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr[...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 41 pkt 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Główny Specjalista do Spraw Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta T. odmówiła przyznania B. M. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztu robót termomodernizacyjnych i kredytu konsumpcyjnego. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z brzmieniem przywołanego art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W tym kontekście organ pierwszej instancji wywiódł, że okoliczności sprawy nie uzasadniały przyznania stronie żądanego wsparcia, albowiem potrzeby, które wskazała we wniosku nie mieszczą się w celach ani też w możliwościach pomocy społecznej. B. M. nie zgodziła się z wyżej opisaną decyzją i w dniu 23 marca 2012 r. złożyła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W jego treści skarżąca wskazała na swoją wyjątkowo trudną sytuację materialną wynikającą z faktu, iż jest matką samotnie wychowującą dziecko i osiąga niskie dochody. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało i omówiło treść przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zaznaczając, iż w świetle tych unormowań, pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie same pokonać, zaś udzielenie wsparcia w tych ramach powinno odpowiadać celom i mieścić się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, takiej jak pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobie, która przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 tej ustawy może być natomiast przyznane - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - wsparcie w postaci zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 przywołanej regulacji. Kolegium zaakcentowało, iż oba wskazane wyżej świadczenia mają charakter uznaniowy, co oznacza, że ich przyznanie uzależnione jest od dokonywanej przez organ administracyjny oceny potrzeby zgłoszonej przez wnioskodawcę oraz możliwości finansowych gminy. W tym kontekście organ drugiej instancji podkreślił, iż w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzasadniałby udzielenie stronie pomocy pomimo przekroczenia przez nią kryterium dochodowego, jako że nie występują takie okoliczności jak np. długotrwała choroba wymagająca stosowania drogich leków, niepełnosprawność, klęska ekologiczna czy wypadek. Nadto zwrócił uwagę, że potrzeby wskazane we wniosku strony nie odpowiadają celom pomocy społecznej. Wywiódł bowiem, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, spłata kredytu konsumpcyjnego nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, podobnie jak termomodernizacja, nie będąca wszak drobnym remontem, który mógłby zostać sfinansowany zasiłkiem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz o przyznanie pomocy w formie świadczenia, o które się ubiegała. Skarżąca podkreśliła, że jej miesięczny dochód z tytułu wynagrodzenia (jako średnia z ostatnich 3 miesięcy) wyniósł 1.048,11 zł, do czego dochodzi dodatek mieszkaniowy, w wysokości 325,42 zł oraz alimenty na córkę, w kwocie 300 zł. Wskazała przy tym, iż wspomniane środki z trudem wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny (w tym wydatków związanych z wychowaniem i edukacją córki) i dlatego ponoszone w tym zakresie - relatywnie znaczne - koszty pokrywa z zaciągniętego kredytu konsumpcyjnego. Zważywszy powyższe strona wywiodła, że wbrew twierdzeniom Kolegium, jej sytuację należało zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Ponownie bowiem podkreśliło, że dochód rodziny strony przekracza ustawowe kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, a równocześnie w jej sytuacji nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Strona nie wyraziła przy tym zgody na przyznanie zasiłku zwrotnego, zaś cele, na które świadczenie mało być przyznane nie stanowią niezbędnej potrzeby życiowej w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Następnie, to jest w dniu 11 września 2012 r. skarżąca złożyła do Sądu pismo procesowe datowane na 29 sierpnia 2012 r., w którym zakwestionowała prawidłowość argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Ponownie bowiem zaznaczyła, że jej sytuacja życiowa jest wyjątkowo trudna i wynika z niskich dochodów przy równoczesnej konieczności ponoszenia relatywnie znacznych kosztów utrzymania, w tym kształcenia, a także leczenia i rehabilitacji córki, która korzystała w ostatnim okresie z pobytu w szpitalu uzdrowiskowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 - w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst opublikowany w Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), przewidują różne formy i rodzaje świadczeń udzielanych przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że ustawa ta uzależnia - co do zasady - przyznanie wymienionych w niej świadczeń pieniężnych od zachowania określonych w niej kryteriów dochodowych. Zgodnie bowiem z jej art. 8 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenia te przysługiwały: - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekraczał kwoty 477 zł, - osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekraczał kwoty 351 zł, - rodzinie, której dochód nie przekraczał sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż przedstawiony wyżej wymóg nie został przez skarżącą zachowany, jako że miesięczny dochód jej rodziny, stanowiący sumę pobieranego przez nią wynagrodzenia, dodatku mieszkaniowego oraz alimentów córki, znacznie przekraczał kwotę 702 zł (kryterium ustawowe wynoszące 351 zł * 2 osoby). Fakt ten uniemożliwiał przyznanie B. M. pomocy w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie sposób jednak tracić z pola widzenia, że wspomniana ustawa z dnia 12 marca 2004 r. przewiduje możliwość przyznania pomocy także osobom i rodzinom, które rzeczonego kryterium nie spełniają. Dotyczy to sytuacji wymienionej w art. 40 ust. 1 i 2 tej regulacji, a mianowicie, gdy ubiegająca się o pomoc osoba lub rodzina poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Nadto art. 41 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy umożliwia przyznanie osobie lub rodzinie przekraczającym kryterium dochodowe świadczeń w postaci specjalnego zasiłku celowego oraz zwrotnego zasiłku celowego, zasiłku okresowego lub pomocy rzeczowej. Udzielenie pomocy jest tu możliwe wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Należy odnotować, iż zarówno w treści art. 39 ust. 1 jak i w art. 40 ust. 1 i 2 oraz w art. 41 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił, iż każde spośród wymienionych w tych unormowaniach świadczeń "może być przyznane", co wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja w omawianym zakresie podejmowana jest w granicach uznania administracyjnego. Trzeba zaznaczyć, że uznanie administracyjne w żadnym wypadku nie jest równoznaczne z dowolnością. Dlatego rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, czy w konkretnej sytuacji występują szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy także wówczas, gdy dochód rodziny jest wyższy od kryterium określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 917/05, publ. LEX nr 194444). Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika bowiem aby B. M. poniosła straty na skutek zdarzenia losowego, czy też klęski żywiołowej bądź ekologicznej. Równocześnie organ odwoławczy uzasadnił w sposób wyczerpujący i jasny dlaczego uznał, że sytuacja życiowa, w jakiej znajduje się strona nie daje wystarczających podstaw do przyznania jej świadczenia wskazanego w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. W szczególności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało analizy relacji pomiędzy dochodami i wydatkami skarżącej, odnosząc się do danych uzyskanych w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Jakkolwiek ustalona na podstawie tych danych sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, to jednak Kolegium miało podstawy do sformułowania konkluzji, że brak jest przesłanek mogących kwalifikować ją jako "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby zachodziły okoliczności takie jak np. niepełnosprawność w stopniu znacznym, długotrwała ciężka choroba, nadzwyczajne zdarzenia losowe mogące świadczyć o tym, że szczególnie trudnym położeniu w jakim znalazła się strona. Tymczasem trzeba podkreślić, że choć użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem nieostrym, to jednak w judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż należy przez to rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe fakty nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, LEX nr 1080954 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1039/11 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, jakie przysługuje organom orzekającym w kwestii przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Słusznie bowiem przyjęto, że podnoszone przez stronę fakty, to jest skromne dochody przy relatywnie znacznych kosztach utrzymania oraz pewne problemy zdrowotne jej córki (nie związane z obłożną, ciężką chorobą, kalectwem ani z niepełnosprawnością), jakkolwiek składają się na obraz trudnej sytuacji jej rodziny, to jednak nie są okolicznościami, które uzasadniałyby przyznanie wsparcia w postaci zasiłku celowego specjalnego. Niezależnie od powyższego, przesłanką odmowy przyznania skarżącej spornego świadczenia było niezachowanie wymogu wynikającego z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., w myśl którego potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, Kolegium trafnie uznało, że zaspokojenie potrzeb, które skarżąca wskazała w swoim wniosku nie odpowiadałoby celom sformułowanym w przywołanej ustawie. B. M. ubiegała się o zasiłek z przeznaczeniem na sfinansowanie obciążającej ją należności za termomodernizację zamieszkiwanego budynku, ujętej w fakturach VAT wystawionych przez MZBM ZB T. oraz na pokrycie "kosztów kredytu konsumenckiego" zaciągniętego przez nią w A S.A. Tymczasem zasadniczym celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych uprawnionych, przy równoczesnym umożliwieniu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać przy użyciu własnych uprawnień, zasobów i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy) oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb oraz umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 tej regulacji). Do takich niezbędnych potrzeb życiowych nie można więc zaliczyć sfinansowania kosztów związanych z termomodernizacją zamieszkiwanego budynku. Nie jest to "drobny remont", o którym wspomina w przykładowym wyliczeniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, lecz znacznie bardziej złożone przedsięwzięcie. Nadto, tego rodzaju roboty budowlane nie stanowią zabiegu koniecznego do zapewnienia normalnego utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym, umożliwiającym normalne zamieszkiwanie, a zmierzają jedynie do ulepszenia budynku i zapewnienia mu korzystniejszych parametrów energetycznych. Marginalnie warto zwrócić uwagę, że znajdujące się w tym budynku, zajmowane przez B. M. mieszkanie to nie lokal socjalny czy komunalny (a w takich zwykle zamieszkują osoby ubogie, potrzebujące wsparcia z pomocy społecznej), lecz mieszkanie własnościowe. Za niezbędną potrzebę odpowiadającą celom pomocy społecznej nie można także uznać spłaty zaciągniętego kredytu konsumpcyjnego. Pomoc społeczna ma bowiem udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie dowolnych celów w wysokości dla nich dogodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, zaś jego przeznaczeniem jest zaspokojenie jedynie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy, a nie spłata zobowiązań cywilnoprawnych zaciągniętych w komercyjnych instytucjach (utrwalone stanowisko judykatury wyrażone między innymi w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/11, w Lublinie z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 858/08 oraz w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 410/05 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.