IV SA/Gl 526/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) NSA Wiesław Morys Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę K.W. wnioskiem z dnia [...] 2005 r. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w C. o przedłużenie decyzji Nr [...], dotyczącej zajęcia pasa drogowego pod tablice reklamowe firmy "A" z siedzibą we W.. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w C., działając z upoważnienia Burmistrza tego Miasta, wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086) oraz § [...] pkt [...] i § [...] ust. [...] uchwały Nr [...] Rady Powiatu C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku strony, zezwolił jej na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej w C. urządzeń reklamowych o łącznej pow. [...]m² ([...] m² x [...]szt.) w terminie od dnia [...] do [...] 2005 r. (28 dni) pod warunkami szczegółowo określonymi w jej punktach od [...] do [...] i wymierzył opłatę w wysokości [...]- zł. ([...]m² x 28 dni x [...]- zł.= [...]- zł.) oraz odstąpił od uzasadnienia rozstrzygnięcia, bowiem w całości uwzględnił żądanie wnioskodawcy. W odwołaniu od tej decyzji strona domagała się zmiany części decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości wymierzonej opłaty i jej zmniejszenia poprzez uznanie powierzchni umieszczonych reklam za [...] m², a nie [...] m² , które zostały uwzględnione w wyliczeniu opłaty. Zdaniem strony, umieszczone [...] sztuk reklam o powierzchni każda z nich [...] m², skutkuje zajęciem pod reklamy powierzchni [...] m² ([...] m² x [...] szt. = [...] m²), a jej żądanie opiera się na treści art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 6 tego samego przepisu ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, iż za zajęcie pasa drogowego uważa się umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a opłatę za to zajęcie ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętych przez rzut poziomy powierzchni albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Strona uważa zatem, że nałożenie zawyżonej opłaty jest nieuzasadnione, bowiem zgodnie z terminologią prawa budowlanego tablica reklamowa nie jest obiektem budowlanym lub urządzeniem (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 9), ale stanowi "tymczasowy obiekt budowlany" określony w art. 3 pkt 5 tego ustawy Prawo budowlane. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Zaakcentował, iż przepisy prawa budowlanego nie stanowią lex generalis w odniesieniu do ustawy o drogach publicznych, lecz są zbiorem norm z różnych dziedzin. Definicja ustawowa pojęcia reklamy znajduje się zatem w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i wynika z niej, iż reklamę można traktować jako "obiekt budowlany". Odnosząc się do treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy wyjaśnił, iż jest to przepis szczególny z którego treści wynika naliczenie opłaty z powierzchni reklamy nawet wtedy jeśli reklama byłaby obiektem budowlanym. W tej sytuacji uwzględniając wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego określonych w treści § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady Powiatu C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wysokość opłaty za umieszczenie reklamy o powierzchni mniejszej niż 1 m² wynosi tyle co za 1 m², a zapis ten stanowi powielenie art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych. Zatem przepis prawa miejscowego, jakim jest powołana uchwała doprecyzowuje, iż zasada stosowania w odniesieniu do powierzchni mniejszych niż 1 m² stawek, jak za 1 m² odnosi się również do powierzchni reklam, a nie tylko do powierzchni rzutów poziomych urządzeń budowlanych i jest zgodna z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zapis ten skutkuje tym, że dla [...] sztuk reklam umieszczonych przez stronę o powierzchni każdej z nich [...] m² dokonuje się obliczeń, tak jakby każda miała po 1 m² ([...]x1 m²=[...] m²). W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego domagał się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, a w nich również kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...],- zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie sprecyzowanego w tym przepisie pojęcia "obiektu budowlanego", przy interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności jej art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz błędne przyjęcie, iż art. 40 ust. 10 tej samej ustawy ma zastosowanie w sprawie mimo, iż dotyczy on "obiektów budowlanych", a nie reklam. Podkreślił również, iż jego zdaniem, definicja pojęcia "obiektu budowlanego" zawarta w ustawie Prawo budowlane wyłącza możliwość zaliczenia do niego pojęcia "reklamy" zdefiniowanego w art. 4 pkt 24 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo uznał, iż skoro ustawodawca w treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zastosował oddzielenie pojęcia "reklamy" od "obiektu budowlanego" to występujący tam łącznik "lub" ma charakter alternatywy rozłącznej, co skutkować winno zastosowaniem w sprawie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a nie jej art. [...] ust. [...] i § [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady Powiatu C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (zdanie ostatnie). Zdaniem skarżącego treść art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku opłat za umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie można mówić o jakimkolwiek związku opłaty za takie działanie z powierzchnią pasa drogowego, gdyż reklamy umieszcza się co do zasady nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. W takiej sytuacji ustawodawca nakazał ustalać wysokość opłaty na podstawie samej powierzchni reklamy (jej wymiarów), niezależnie od powierzchni pasa drogowego, jaką może ona zajmować. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący odwołał się do sposobu konstruowania przepisów prawa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), które tak, jak skarżący, rozróżnia pojęcie "powierzchni zajętego pasa drogowego" i "powierzchni reklamy". W związku z tym, zdaniem skarżącego, w sprawie błędne zastosowany został § [...] pkt [...] uchwały Nr [...] Rady Powiatu C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego zamiast art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i przywołało argumenty, jakimi kierowało się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), Sąd może zaskarżoną decyzje uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami pozostaje interpretacja art. 40 ust. 10 w związku z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a konkretnie który z powołanych przepisów stanowi podstawę do wydania decyzji określającej opłatę za zajęcie pasa drogowego dla reklamy o powierzchni mniejszej niż 1 m². Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego reklama może być również "obiektem budowlanym", dlatego w sprawie właściwie zastosowano art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, który stanowi podstawę do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego według stawki wynikającej wprost z przepisów prawa miejscowego, które w rozpatrywanej sprawie nie zostały zakwestionowane w trybie nadzoru przez Wojewodę [...] (uchwała Nr [...] Rady Powiatu C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego). Natomiast zdaniem skarżącego, skoro treść art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych nie mówi o reklamie, ale o rzucie "poziomym obiektu budowlanego", a pojęcie to w oparciu o przepisy prawa budowlanego nie zawiera w sobie "reklamy", to w sprawie należy stosować art. 40 ust. 6 tej samej ustawy i przy wyliczeniu opłaty uwzględnić faktyczną powierzchnię umieszczonych przez skarżącego reklam, o powierzchni każdej z nich mniejszej niż 1 m²., a nie zryczałtowaną o stawce określonej w powołanej uchwale Nr [...] Rady Powiatu C. z dnia [...]r. Sąd w tym składzie nie podziela stanowiska skarżącego z następujących przyczyn. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie to, dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 tej samej ustawy). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6). Jednakże za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2. lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest ta jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dodatkowo Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele określone w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż pojęcie "rzutu poziomego obiektu budowlanego" zawarte w treści art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy reklamy. W tym miejscu zaakcentować trzeba, iż dla potrzeb ustawy o drogach publicznych pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w jej art. 4 pkt 23 i jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Treścią tego przepisu, jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w rozpatrywanej sprawie i nie budzi ona wątpliwości, że reklamą może być również urządzenie, które posiada "rzut poziomy", tak jak obiekt budowlany. Definicja ta, zdaniem Sądu, jest tak obszerna, że nie wyklucza możliwości zawarcia się w niej również obiektu budowlanego, określonego w przepisie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), dlatego argument skarżącego dotyczący wyłączenia stosowania w sprawie art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych nie jest zasadny Istotnym jest, iż ustawa o drogach publicznych konsekwentnie operuje pojęciem reklamy podkreślając, że to właśnie umieszczenie w pasie drogowym reklamy, jak również obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego daje podstawę do zajęcia psa drogowego, za które pobiera się opłatę. Wynika to zarówno z treści art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w związku z jego ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jak i analizy całego art. 40. Przede wszystkim analizując treść art. 40 tej ustawy należy dojść do wniosku, iż ustawodawca wprowadził opłatę za zajęcie pasa drogowego (ust. 3 ), z tym, że w ust. 4, 5 i 6 odnosząc się do konkretnych rodzajów zezwoleń określonych w ust. 2, uzależnił wysokość tej opłaty od czasokresu zajęcia pasa drogowego, jak również od liczby metrów kwadratowych powierzchni, wskazując na stawkę zajęcia mniejszego niż 1 m2 powierzchni (ust. 10), liczby dni i stawki opłaty za zajęcie 1 m2, co wiąże się z koniecznością obliczenia opłaty jako iloczynu wskazanych elementów (ust. 6). Ustawodawca nie wskazał natomiast w tym przepisie, jakichkolwiek ograniczeń do stosowania prawa miejscowego w przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż zapis § [...] ust. [...] uchwały Nr [...] Rady Powiatu C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nie może być stosowany w rozpatrywanej sprawie, bowiem jest to element sposobu liczenia opłaty. Gdyby nawet przyjąć pogląd skarżącego, to wówczas umieszczając w [...] różnych punktach miasta reklamy uznać by należało, że to jest tylko jedna reklama, co w żaden sposób nie znajduje potwierdzenia w delegacji art. 40. ust. 6 ustawy o drogach publicznych, który jednoznacznie mówi o powierzchni jednej reklamy, a nie większej ilości reklam. Zarzut skarżącego wobec powołanej uchwały nie znajduje również uzasadnienia w świetle brzmienia art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, bowiem jego treść nie jest sprzeczna z jej zapisami. Odpowiadając zatem na postawione na wstępie pytanie, będące kwestią sporną między stronami tego postępowania zaakcentować trzeba, że rozważania dokonane przez Sąd wskazują na łączne stosowanie tych przepisów w rozpatrywanej sprawie. Pozostałe zarzuty skarżącego dotyczące sposobu konstruowania przepisów prawa w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych i nie można jego zapisów interpretować sprzecznie z postanowieniami tej ustawy. Podkreślić należy, że stanowisko organu odwoławczego zostało wyczerpująco i starannie umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazuje na podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd również z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik podjętego w niej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Reasumując, zaskarżona decyzja pomimo subiektywnych odczuć skarżącego nie narusza prawa. Mając to wszystko na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy p.p.s.a. uznając, że brak było podstaw do jej uwzględnienia, co orzeczono w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego, dotyczącego zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 199 w związku z art. 200 i art. 209 ustawy p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a ich zwrot przysługuje tylko w razie uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia.