IV SA/Gl 532/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant stażysta Agnieszka Zygmunt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2005 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] r. Decyzją Nr [...] w z dnia [...] na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm./ po rozpoznaniu wniosku A.J. złożonego w dniu [...], Zastępca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w C. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż strona w dniu rejestracji, a to w dniu [...] nie spełniała przesłanek wymaganych do nabycia żądanego świadczenia, o których była mowa w treści art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. Natomiast art. 37 l wskazanej ustawy w jego brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2002 r. wymagał dla uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego spełnienia warunków w dniu rejestracji. A.J. nie godząc się ze stanowiskiem organu I instancji złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę rozstrzygnięcia i przyznanie jej żądanego świadczenia, podnosząc iż pierwotnie żądała przyznania jej zasiłku przedemerytalnego, ale jeszcze przed doręczeniem jej decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego zmieniła treść swego wniosku, co miało miejsce w dniu [...], żądając przyznania świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda Ś., po rozpoznaniu odwołania A.J. decyzją Nr [...] wydaną w dniu [...], działając w oparciu o art. 37 l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do stanowiska odwołującej w kwestii zamiany jej żądania z zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne, Wojewoda wskazał, iż przepisy nie dają możliwości zamiany otrzymanego przed 1 stycznia 2002 r. zasiłku przedemerytalnego na świadczenie przedemerytalne. Znowelizowany w dniu 17 grudnia 2001 r. art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, obowiązujący od dnia 1 stycznia 2002 r. stanowił, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, a zatem by domagać się świadczenia przedemerytalnego należy od nowa wypracować staż uprawniający do uzyskania statusu bezrobotnego. Od powyższej decyzji A.J. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania żądanego świadczenia. Ponownie wskazała, iż w dacie złożenia przez nią wniosku o przyznanie świadczenia przedemerytalnego nie została jeszcze wydana decyzja o przyznaniu jej zasiłku przedemerytalnego. Wydana ona została dopiero [...], a skarżąca złożyła od niej odwołanie. Podkreśliła, iż wydając wskazaną decyzję wbrew jej żądaniu organ naruszył prawo. Żądanie przyznania zasiłku przedemerytalnego nie było objęte jej wnioskiem, w przeciwieństwie do żądania przyznania świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż żądanie skarżącej w postaci przyznania świadczenia przedemerytalnego nie mogło zostać spełnione, gdyż ustawodawca nie uchwalił przepisów przejściowych pozwalających zastosować aktualny stan prawny do stanów faktycznych powstałych pod rządami poprzedniej regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2004 r. postanowił na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zawiesić postępowanie w sprawie, bowiem przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o zbadanie konstytucyjności ustawy z 17 grudnia 2001 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a wprowadzającej nowe przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Kolejnym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2005 r., wobec rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął postępowanie i po przeprowadzeniu rozprawy zważył co następuje: W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej p.p.s.a., sądy te badają czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż skardze nie można odmówić słuszności. W pierwszej kolejności Sąd badał zgodność zaskarżonej decyzji z zastosowanym w niej prawem materialnym, co oznacza także kontrolę dokonanej przez organ interpretacji zastosowanej normy prawa, przyjęta bowiem przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności stanowiąca konsekwentne odbicie przepisu art. 7 Konstytucji RP obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej, jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Przede wszystkim nie podzielając zaprezentowanego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę poglądu, iż brak przepisów przejściowych nie pozwala na stosowanie nowych przepisów do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne dokonanie analizy sytuacji skarżącej w aspekcie przepisów art. 37 lit. k i 37 lit. l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zarówno w ich brzmieniu sprzed 1 stycznia 2002 r. jak i w wersji obowiązującej po dokonaniu nowelizacji ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/. Zgodnie bowiem z ukształtowanym już stanowiskiem orzecznictwa, brak wprowadzenia do aktu prawnego przepisów przejściowych wyraża wolę ustawodawcy w zakresie wprowadzenia nowej regulacji prawnej na zasadzie jej bezpośredniego działania. Istotnie skarżąca w chwili rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy nie należała do adresatów normy opisanej w treści art. 37k ust. 1 pkt 1 do 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej do dnia 1 stycznia 2002 r. Jest zatem oczywiste, iż nie należała ona również do adresatów norm prawnych zawartych w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 17 grudnia 2001 r. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty /Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 65/, w których ustawodawca zdecydował się na respektowanie ochrony praw nabytych w stosunku do tych osób, które spełniały warunki wymagane do nabycia świadczenia przedemerytalnego w okresie do 12 stycznia 2002 r. Nie spełniając bowiem w dniu rejestracji przesłanek zawartych w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu sprzed nowelizacji, pozostawała poza możliwością zastosowania do tej sytuacji tego przepisu w wersji sprzed 1 stycznia 2002 r. Jednocześnie spełniając wymogi zawarte w art. 37k ust. 1 po nowelizacji, lecz będąc zarejestrowaną w Urzędzie Pracy przed wejściem w życie nowej wersji art. 37k ust. 1, zgodnie z poglądem Wojewody Ś., pozostawała poza możliwością zastosowania przepisu art. 37k ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. Pogląd prawny przedstawiony powyżej trudno jest uznać jako pogląd zgodny z ratio legis dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dokonując interpretacji norm prawnych należy domniemywać, iż mamy do czynienia z rozsądnym i sprawiedliwym ustawodawcą. Nie do pogodzenia z takim domniemaniem byłoby ustalenie, iż regulacja prawna państwa demokratycznego pozostawia jako nienormowaną sytuację i to w zakresie niezwykle istotnym, bo dotyczącym zabezpieczenia socjalnego, pewnej grupy obywateli. Przy interpretowaniu treści normy prawnej szczególną rolę odgrywa ustalenie celu normy, to znaczy rezultatu, jaki w sferze stosunków społecznych zamierzono osiągnąć za pomocą danej normy. Ten rodzaj wykładni prawa, zwanej wykładnią celowościową, nakazuje stosować taką interpretację, która odpowiada przede wszystkim zasadom wyrażonym w Konstytucji /por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. P 15/04/, z którego wynika, iz sądy administracyjne są obowiązane do dokonywania wykładni zgodnej z Konstytucją i że jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy – art. 8 Konstytucji. Dokonując wykładni normy zawartej w treści art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego wersji po 1 stycznia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał przede wszystkim na względzie konstytucyjnie zagwarantowane obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego, a także cele wskazanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które jednoznacznie wynikają z jej art. 1 ust. 1 stanowiącego, iż ustawa ta określa zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Biorąc także pod uwagę, iż pierwszeństwo i podstawowe znaczenie w procesie wykładni ma niewątpliwie metoda językowa, odwołująca się do reguł znaczeniowych języka potocznego /por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r. I KZP 22/01 /OSNKW 2001, z.11-12, poz. 86/, a także A.Redelbach, S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 203 i nast.; L.Morawski: Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 151; J.Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 123 i nast./, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał także wykładni werbalnej treści art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. a więc w wersji obowiązującej w dniu zgłoszenia przez skarżącą wniosku o przyznanie jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Doszedł przy tym do wniosku, iż zapis brzmiący: "spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy" nie wskazuje na konieczność rejestracji bezrobotnego w jakiejkolwiek określonej dacie. Stosując zatem obie metody interpretacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest dopuszczalna wykładnia treści art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jego brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. nakazująca ograniczenia czasowe odnośnie zdarzenia, jakim była rejestracja bezrobotnego. Rejestracja ta zatem mogła nastąpić również przed wejściem w życie przepisu art. 37k ust. 1 w wersji po 1 stycznia 2002 r., a organ przy wydawaniu decyzji po 1 stycznia 2002 r. w przedmiocie prawa do świadczenia przedemerytalnego miał obowiązek bez względu na datę rejestracji wziąć pod uwagę stan prawny z dnia orzekania i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego z chwili rejestracji pod normę prawną z chwili wydawania decyzji. Podobne, co przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie /vide wyrok z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. 2 II SA 3583/03/ stwierdzając, iż przepis art. 37 lit. l omawianej ustawy nie zawiera żadnego wskazania, by warunki, wymagane przez ustawodawcę do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego były warunkami określonymi w brzmieniu tego aktu prawnego sprzed 1 stycznia 2002 r. jeżeli również rejestracja nastąpiła pod rządem tych ostatnich przepisów. Zaznaczyć tu należy, iż pogląd taki pozostaje w zgodzie z procedurą administracyjną wskazującą jako miarodajny dla oceny stanu prawnego, stan obowiązujący w chwili wydawania decyzji /vide B.Adamiak, Komentarz, Warszawa 1998 r. str. 363, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2000 r. sygn. V SA 283/00 publ. LEX nr 50110/. Błędnie zatem uznał organ za konieczne dla przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37 lit. k w związku z art. 37 lit. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu po 1 stycznia 2002 r. – tylko taką rejestrację strony w Urzędzie Pracy, która miałaby miejsce w dacie obowiązywania wskazanych przepisów. Przenosząc rozważania Sądu na grunt rozstrzyganej sprawy należy przyjąć, iż skarżąca, jako urodzona w dniu [...] posiadała w chwili rejestracji [...] lat. Z dokumentacji złożonej przez A.J. wynikało, iż w dniu rejestracji posiadała [...] lat i [...] miesięcy lat pracy. Wolą ustawodawcy, jak wcześniej się uzasadnia, było nakazanie w treści art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w jej brzmieniu po 1 stycznia 2002 r., by w celu uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego już w dniu rejestracji spełniać przesłanki wymagane do jego nabycia. Wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia przedemerytalnego został złożony w [...], a zatem pod rządem obowiązywania ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji nadanej nowelą z dnia 17 grudnia 2001 r. a w związku z nie zamieszczeniem w tym akcie prawnym przepisów przechodnich, odnoszących się również do skarżącej. Nota bene decyzja o przyznaniu skarżącej zasiłku przedemerytalnego nie stała się decyzją ostateczną, a w sprawie tej rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Gl 531/05. W toku ponownego postępowania, organ administracji rozpozna sprawę z wniosku skarżącej biorąc pod uwagę stanowisko przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W konsekwencji, wobec naruszenia art. 37 l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm./ w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2002 r. a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji II instancji, należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzec jak w sentencji. SJ/