IV SA/Gl 532/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na pismo Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie najmu lokalu mieszkalnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu [...] stycznia 2013 r. A. P. złożyła w Urzędzie Miejskim w J. wniosek o przydział mieszkania komunalnego, w którym zaznaczyła, że jest wychowanką młodzieżowego ośrodka wychowawczego realizującą program usamodzielniania. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., poinformował A. P., że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J., o przydział mieszkania mogą ubiegać się osoby, które opuszczą dom dziecka, rodzinę zastępczą, oraz inną placówkę opiekuńczo-wychowawczą w związku z uzyskaniem pełnoletności, a wniosek o zawarcie umowy najmu został złożony w trakcie pobytu w placówce. Natomiast z uwagi na fakt, że wnioskodawczyni osiągnęła pełnoletność [...] lutego 2011 r. oraz opuściła placówkę opiekuńczo-wychowawczą, jej wniosek nie może zostać przyjęty do pozytywnego załatwienia. Pismo to doręczono zainteresowanej 2 marca 2013 r. W dniu 23 maja 2013 r., w ramach przyjęć, A. P. wniosła o przydział mieszkania w sprawie wszczętej w styczniu 2013 r. Pismem z dnia 31 maja 2013 r. ww. została poinformowana o warunkach ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego na ogólnych zasadach określonych w § 4 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] r., oraz że nie spełnia przesłanek warunkujących przydział lokalu jako osoba opuszczająca placówkę opiekuńczo-wychowawczą. Następnie w dniu [...] listopada 2013 r. A. P. złożyła pismo, w którym wniosła o przyznanie jej w trybie niezwłocznym lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz § 7 ust. 1 pkt 6 a-e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 954). Zaznaczyła, że spełnia przesłanki prawa materialnego oraz posiada status wychowanka Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K., do którego została skierowana w związku z postępowaniem przed Sądem Rejonowym w J. zaś obowiązek zapewnienia prawidłowych warunków mieszkaniowych osobom usamodzielniającym się spoczywa na Gminie J., w której jest zameldowana. Odpowiadając na to pismo Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., pismem z [...] grudnia 2013 r. poinformował A. P., że ustawa o pomocy społecznej jak i rozporządzenie w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie, nie precyzują w jakiej formie udzielana jest pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych oraz, że akty te nie obligują gminy do zapewnienia osobom usamodzielnianym mieszkania. Nadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i określa w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Następnie przywołał treść § 6 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J. w zakresie w jakim reguluje ona kwestie pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego i socjalnego osób opuszczających placówkę opiekuńczo-wychowawczą informując, że wnioskodawczyni warunków wynikających z tej uchwały nie spełnia, oraz że z tego powodu złożony przez nią wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. został rozpatrzony negatywnie. Pismo to zostało doręczone zainteresowanej [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] stycznia 2014 r. A. P. złożyła kolejne pismo, będące powieleniem pisma datowanego na dzień [...] stycznia 2013 r., w którym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i pozytywną decyzję. W piśmie tym akcentowała, że w momencie gdy opuszczała placówkę opiekuńczo-wychowawczą uchwała gminy, o której mowa w sprawie, nie weszła w życie, a lokal mieszkalny jej przysługiwał bezterminowo w oparciu o wcześniej obowiązującą uchwałę. Ponadto argumentowała, że ustawa, jako akt wyższego rzędu, reguluje kwestie pomocy wychowankom i to na gminie spoczywa obowiązek pomocy w rozpoczęciu samodzielnego życia. Pismem z dnia [...] r. nr [...] wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta J. podtrzymano stanowisko o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Wskazano, że wniosek złożony przez A. P. w styczniu 2013 r. wobec wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie najmu lokali (...) nie może zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy nieobowiązujące. Ponadto powtórzono argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Pismo to zostało doręczone zainteresowanej dnia [...] lutego 2014 r. Uznając ww. pismo za decyzję A. P. w dniu [...] marca 2014 r. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Stosując się do zaleceń zawartych w wyżej wskazanym postanowieniu w dniu [...] marca 2014 r. A. P. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie wpisania jej na listę osób mających pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J., które na podstawie uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] r., przysługuje jej z tytułu opuszczenia placówki opiekuńczo- wychowawczej. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. podtrzymano stanowisko wyrażone w pismach z [...] grudnia 2013 r. i [...] lutego 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r. A. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Powołując się na przepis art. 227 k.p.a. domagała się rozpatrzenia jej skargi na działanie Urzędu Miejskiego w J. Jednocześnie w treści skargi wskazała na wadliwość "decyzji" wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. w przedmiocie odmowy wpisania jej na listę osób mających pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu, z tego względu, że uchwała Rady Miejskiej w J. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) nie może dotyczyć wychowanków, którzy opuścili ośrodki przed dniem jej wejścia w życie i są w trakcie realizacji indywidualnego programu usamodzielniania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że skarga złożona na podstawie art. 227 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a nadto, że pismo z dnia [...] lutego 2013 r., a w szczególności pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie jest decyzją administracyjną a pisemną odpowiedzią złożoną na wniosek skarżącej. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca, odpowiadając na wezwanie Sądu do usunięcia braków formalnych skargi, jako przedmiot zaskarżenia wskazała pismo z dnia [...] r. nr [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta J., pozbawiające ją prawa pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego pochodzącego z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J., które przysługuje jej z tytułu opuszczenia placówki opiekuńczo-wychowawczej. Jednocześnie wniosła o uchylenie tej decyzji w całości lub stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd bada przede wszystkim jej dopuszczalność. W tym aspekcie chodzi mianowicie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest przepisami art. 3 § 2 pkt 1-8 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła pismo z dnia [...] r. nr [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta J., w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego pochodzącego z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J. na warunkach pierwszeństwa, w związku z opuszczeniem przez skarżącą placówki opiekuńczo-wychowawczej. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie z ust. 3 art. 4 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób, przy czym - po myśli art. 4 ust. 4 ustawy - gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na zadania, o których mowa w ust. 1 i 2. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ponadto w sprawie należy również powołać się na art. 21 ust. 3 pkt 5, ustawy, który rozwija określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Po jego myśli, zasady te winny obejmować także tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. Podstawowym zagadnieniem wymagającym ustalenia jest rozstrzygnięcie, czy zaskarżone pismo może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Oznaczało to, że materia ta nie mieściła się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008r. w sprawie I OPS 4/08, w której przyjęto, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Podejmowane na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania, ale w każdym przypadku są to akty prawa miejscowego, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w J. uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. przewiduje w § 4 ust. 3 wstępną weryfikację wniosku o najem lokalu. Wstępna weryfikacja polega na stwierdzeniu czy osoba ubiegająca się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy spełnia kryteria określone uchwałą i odbywa się w chwili składania wniosku, przy sporządzeniu projektu listy na najem lokalu określonej w § 14 ust. 1 i przed wydaniem skierowania do zawarcia umowy najmu. Z kolei § 6 tej uchwały określa komu i na jakich warunkach przysługuje pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy. Między innymi przepis ten wskazuje, iż pierwszeństwo przysługuje osobom opuszczającym dom dziecka, rodzinę zastępczą oaz inną placówkę opiekuńczo- wychowawczą w związku z uzyskaniem pełnoletniości, jeżeli przed umieszczeniem w placówce zamieszkiwała na terenie miasta J., a wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J. złożony został w trakcie pobytu w placówce, oraz że do zawarcia umowy najmu nie jest wymagana spełnienie przesłanek, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 i 4. Ponadto w myśl § 15 tej uchwały przepisów § 14 nie stosuje się do osób wymienionych w § 6. Przepis § 14 określa natomiast zasady i tryb sporządzania listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Wobec uregulowań przedmiotowej uchwały, zdaniem Sądu, pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale warunkujących pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 23 stycznia 2013 r. złożyła wniosek o przydział mieszkania komunalnego wskazując, iż jest wychowanką młodzieżowego ośrodka wychowawczego realizującą program usamodzielniania. W piśmie z dnia [...] r. wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta J. skarżąca została poinformowana, że zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J., o przydział mieszkania mogą ubiegać się osoby, które opuszczą dom dziecka, rodzinę zastępczą, oraz inną placówkę opiekuńczo-wychowawczą w związku z uzyskaniem pełnoletności, a wniosek o zawarcie umowy najmu został złożony w trakcie pobytu w placówce. Jednocześnie wskazano, że w związku z faktem, że wnioskodawczyni osiągnęła pełnoletność [...] lutego 2011 r. oraz opuściła placówkę opiekuńczo-wychowawczą, przesłany przez nią wniosek nie może zostać pozytywnie załatwiony. W piśmie tym skarżąca została więc poinformowana, że nie spełnia przesłanek określonych w wymienionej uchwale warunkujących pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu co stanowi przeszkodę do pozytywnego załatwienia złożonego przez nią wniosku. Pismo to zawiera tym samym odmowę zakwalifikowania skarżącej do osób, którym przysługuje pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu. Pismo to można byłoby więc uznać jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. podlegający zaskarżeniu do Sądu. Wniesienie skargi na taki akt powinno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem skarżąca wniosła skargę na pismo wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lutego 2014 r. Pismo to, jak wynika z jego treści, jest odpowiedzią na pismo skarżącej złożone w dniu [...] stycznia 2014 r., w którym zwróciła się ona do Prezydenta Miasta J. o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i pozytywną decyzję w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego. W zaskarżonym piśmie organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane uprzednio w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013 r., na które się powołał. Pismo z dnia [...] lutego 2014 r. – w ocenie Sądu - nie stanowi żadnego z aktów o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Pismo to można byłoby co najwyżej potraktować jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione w związku z odmową zakwalifikowania skarżącej do osób, którym przysługuje pierwszeństwo do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta J., zawartą w piśmie organu z dnia [...] lutego 2013 r. (bądź w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., gdyby przyjąć, że stanowiło ono odmowę dla pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej w przedmiotowym zakresie, ponownie złożonego w dniu [...] listopada 2013 r.). Tymczasem odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Odpowiedź na wezwanie jest bowiem czynnością wynikającą z dochowania procedury związanej ze skutecznym wniesieniem skargi do sądu. Od otrzymania odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bowiem bieg 30 dniowy termin do zaskarżenia aktu bądź czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, skargę na pismo organu z dnia [...] lutego 2014 r. jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., co orzeczono jak w sentencji postanowienia. Na marginesie tylko można zauważyć, że do właściwości sądów administracyjnych nie należy rozpoznawanie skarg na działalność pracowników Urzędu Miasta bądź organu administracyjnego. Skargi takie mogą być wnoszone i rozpoznawane w trybie określonym przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "skargi i wnioski" (art. 227 i następne k.p.a.). Również ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2783/13, publik. Lex nr 1440514). ----------------------- Sygn. akt IV SA/GI 532/14