II OSK 2783/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/13 o odrzuceniu skargi R.W. na uchwałę Rady Gminy Mrozy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy Mrozy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1386/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R.W. na uchwałę Rady Gminy Mrozy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy Mrozy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, iż sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Sąd I instancji dodał, iż kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że treść skargi R.W. wniesionej do Sądu na uchwałę Rady Gminy Mrozy z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy Mrozy, prowadzi do konstatacji, że skargę tę, należy uznać jedynie za skargę wniesioną w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 dalej jako "k.p.a."). Z artykułu tego wynika, że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie nadzoruje tej działalności organów administracyjnych, gdyż przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego uregulowanego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższa procedura skargowa ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się czynnością materialnotechniczną w postaci zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi, zaś forma tego załatwienia nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., dlatego też na czynność tę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, iż niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od ww. postanowienia złożył R.W. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wynikające z przyjęcia przez Sąd, iż wniesiona skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych jako że sprawa dotyczy skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. w sytuacji, gdy treść pisma skarżącego z dnia 22 października 2012 r. wskazuje, iż jego rzeczywistą podstawą prawną był art. 11 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a celem uwzględnienie wnioskowanych zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej zamiast do jej merytorycznego rozpoznania. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi I instancji względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi co do meritum na zasadzie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Rada Gminy Mrozy, a w ślad za nią Sąd I instancji błędnie ocenili charakter prawny i żądanie pisma skarżącego z dnia 22 października 2012 r. Jakkolwiek pismo to jest zatytułowane jako "skarga na czynności Wójta Gminy Mrozy" to jednak z uwagi na treść jego żądania (uzasadnienie i załączone dokumenty) nie ma ono charakteru skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a., lecz stanowi ponowienie wniosków o dokonanie żądanych zmian w studium. Podniesiono, iż znamienne jest to, iż skarżący w żadnym miejscu nie powołuje się przy swych żądaniach na treść art. 227 k.p.a. lecz powołuje przepisy z zakresu administracyjnego prawa materialnego. W tej sytuacji treść uchwały Rady Gminy Mrozy z dnia [...] lutego 2013 r. nie dość, że nie uwzględniała wnioskowanych zmian w studium, to jeszcze w istocie dotyczyła innego przedmiotu. Podniesiono, iż skarżący wystąpił z pismem z dnia 26 lutego 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które błędnie oznaczyło jako odwołanie od decyzji Rady Gminy Mrozy". Rzeczywistą zaś intencją tego pisma było doprowadzenie do uchylenia przedmiotowej uchwały jako naruszającej interes prawny skarżącego jako właściciela, na co wskazuje jego uzasadnienie. Pismo to w istocie należy potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnić stwierdzić należy, iż przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było pismo R.W. z dnia 13 maja 2013 r., a nie jak wskazuje pełnomocnik skarżącego pismo z dnia 22 października 2012 r. zatytułowane "skarga na czynności wójta Gminy Mrozy w kwestii wielokrotnego odrzucania wniosku p. R.W. do studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego o zmianę przeznaczenia działki leśnej pod zabudowę", zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Pismo z dnia 22 października 2012 r. zgodnie z treścią art. 229 pkt 3 k.p.a. zostało prawidłowo przekazane Radzie Gminy Mrozy jako organowi właściwemu do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta Gminy Mrozy. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został odosobniony pogląd, że uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2481/01, publ. LEX nr 81766), ale Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska. Podkreślenia wymaga bowiem, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. (a z taką uchwałą mamy do czynienia w niniejszej sprawie) są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, na którą służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym podmiotom, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia skargi nie służyłaby (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 803/09 oraz z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego należało uznać, że na uchwałę Rady Rady Gminy Mrozy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę R.W. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest zatem nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.