IV SA/Gl 533/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej ‘K.p.a."), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M.S. zasiłku celowego na żywność i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 23 listopada 2017 r. M. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie pomocy formie zasiłku celowego na żywność. Zastępca Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej MOPS w M., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku w listopadzie 2017 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku z wnioskiem strony o pomoc, organ w dniu 29 grudnia 2017 r. wyznaczył termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Strona otworzyła drzwi mieszkania i oświadczyła, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w mieszkaniu, proponowała spisanie wywiadu na korytarzu. Z treści notatki służbowej z dnia 2 stycznia 2018 r. wynika, że w dniu 29 grudnia 2017 r. strona oświadczyła pracownikom socjalnym, iż nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Organ I instancji zauważył, że brak współpracy strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej, w tym odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skutkuje odmową przyznania świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący potwierdził brak współpracy z organem I instancji i potwierdził, że pracownice socjalne nie zostały wpuszczone przez stronę do mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa i należało ją uchylić, bowiem decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podkreśliło, że rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w sytuacji gdy strona nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej - w tym odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, to implikuje odmowę świadczenia. Zauważyło jednak, że strona w kierowanych do niej pismach nie była pouczona, iż brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego może skutkować odmową wnioskowanych świadczeń. Za niewystarczające jako dowód w sprawie Kolegium uznało notatki służbowe pracowników socjalnych. Pokreśliło, że w takim przypadku winny być sporządzone protokoły z pouczeniem strony o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w ustaleniu sytuacji dochodowej , rodzinnej i majątkowej. W konsekwencji decyzja organu I instancji musiała być uchylona, a wniosek przekazany do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ odwoławczy nie może zastąpić czynności właściwego organu pierwszoinstancyjnego. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł takie same zarzuty i argumentację, jak w treści odwołania. Zwrócił uwagę, że złożony przez niego wniosek o przyznanie pomocy nadal nie został rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (tj. Dz.U. z 2018, poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej " p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: "K.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 64b § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta M. odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego na żywność i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na wstępie należy podkreślić, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) zwana dalej: ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem zastosowanie mają nowe przepisy p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. na stronie http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Wyjaśnienia wymaga także, że decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją tego jest to, że dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 K.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej wiąże się ze stwierdzeniem przez organ II instancji, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzeniem tego postępowania w sposób uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W przepisie tym wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, CBOS). W niniejszej sprawie bezspornie nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy z powodu braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nie dokonano istotnych ustaleń koniecznych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie był uprawniony samodzielnie przeprowadzić postępowania w tak szerokim zakresie, jak przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia sytuacji życiowej skarżącego. Dodatkowo, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. wskazać należy, że organ odwoławczy wykazał naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz, ocenił, że mają one istotny wpływ na zakres niezbędny do wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.