IV SA/Gl 535/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta C. (dalej organ pierwszej instancji) odmówił przyznania M.F. (dalej wnioskodawca, strona lub skarżący) zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 24 listopada 2016 r. strona złożyła wniosek o przyznanie pomocy na zakup żywności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiono przyznania zasiłku na ten cel, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło tę decyzję i nakazało przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wcześniejsze ustalenia dowodowe oraz wyniki postępowania przeprowadzonego po uchyleniu pierwotnej decyzji – w ocenie organu pierwszej instancji – dały podstawę do wydania decyzji odmownej. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z tego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] "po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Pana M.F., zam. C., ul. [...], od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], w przedmiocie: odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do K. i P. w wysokości 100 zł" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na zakup żywności, a w odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z orzeczenia organu pierwszej instancji. Następnie przytoczono art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 7 pkt 2-15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930). Organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w przypadku spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może przekroczyć 634 zł. Kolegium przywołało następujące ustalenia faktyczne. Wskazano, że wnioskiem z dnia 24 listopada 2016 r. strona zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na żywność. Strona jest osobą samotnie gospodarującą, długotrwale chorą, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód wnioskodawcy w październiku 2016 r. (miesiąc poprzedzający złożenie wniosku) stanowił zasiłek stały w wysokości 604 zł, który nie przekroczył kryterium dochodowego. Ponadto wnioskodawca regularnie korzysta z pomocy społecznej na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Powołując się na ustalenia pierwszoinstancyjne Kolegium podało, że strona w październiku 2016 r. otrzymała łącznie pomoc z Ośrodka w wysokości 280 zł (150 zł na żywność, 100 zł na leki, 30 zł na środki czystości). W zakresie zasiłków celowych na zakup żywności przyznano skarżącemu: 1) decyzją z dnia [...] r., kwotę 150 zł - przelew w dniu 3 listopada 2016 r., 2) decyzją z dnia [...] r., kwotę 150 zł - przelew w dniu 2 grudnia 2016 r., 3) decyzją z dnia [...] r., kwotę 200 zł - przelew w dniu 26 stycznia 2017 r. Wykonując zalecenia zawarte w decyzji kasatoryjnej organ pierwszej instancji zwrócił się do wnioskodawcy o doprecyzowanie wniosku i uzyskał oświadczenie, że strona oczekuje pomocy na żywność bez określenia czy chodzi o grudzień, czy styczeń. Kolegium stwierdziło, że strona zarówno w październiku, listopadzie i grudniu 2016 r., jak i w styczniu 2017 r. otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego na żywność i w tym okresie zostały zabezpieczone jej elementarne potrzeby. Wywiodło, że taki stan rzeczy uzasadnia odmowę udzielenia zasiłku celowego na wniosek z dnia 24 listopada 2016 r., a granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie pomocy prawnej. Wskazał nie potrafi merytorycznie odnieść się do zaskarżonej decyzji, gdyż doszło do pomieszania dwóch spraw – ale odmowę przyznania pomocy ocenia jako zupełnie nieuzasadnioną. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 czerwca 2017 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełnym zakresie stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji. W aktach organu odwoławczego zamieszczono postanowienie Kolegium z dnia [...] r. nr [...] prostujące z urzędu oczywiste omyłki w zaskarżonej decyzji. Sprostowaniem objęto treść rozstrzygnięcia poprzez podanie, że rozpatrzeniu podlegało odwołanie wnioskodawcy od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, a nie od decyzji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do K. i P. w wysokości 100 zł. Nadto Kolegium stwierdziło, że oczywistą omyłką jest podanie w uzasadnieniu, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na zakup żywności, gdyż należało podać, iż była to decyzja z dnia [...] r. nr [...] . Postanowieniem z dnia 27 lipca 2017 r. starszy referendarz sądowy ustanowił dla skarżącego radcę prawnego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna i zachodzi konieczność usunięcia z obrotu tej decyzji. Jak wyżej wskazano postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia 24 listopada 2016 r. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Pierwsza decyzja organu pierwszej instancji wydana w tej sprawie w dniu [...] r. została uchylona przez Kolegium w dniu [...] r. Kolejną decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. odmówiono stronie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Natomiast zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy zupełnie inną decyzję organu pierwszej instancji, a to decyzję z dnia [...]r. odmawiającą przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do K. i P. w wysokości 100 zł; wprost w sentencji wskazując, że rozpoznaje odwołanie właśnie od decyzji z dnia [...] r. Z kolei w uzasadnieniu podał, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. (a więc decyzją usuniętą już z obrotu przez Kolegium w dniu [...] r.) odmówił stronie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, a strona w odwołaniu wyraziła niezadowolenie z orzeczenia organu pierwszej instancji. Następnie przytoczył ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na żywność. Sąd stwierdza, że istnieje zasadnicza rozbieżność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniem. Ma rację skarżący podnosząc w skardze zarzut "pomieszania" przez Kolegium dwóch odrębnych spraw administracyjnych: sprawy z wniosku o przyznanie zasiłku celowego na żywność i sprawy z wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zwrot kosztów dojazdu. Rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w sentencji stanowi efekt błędnego zidentyfikowania odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku na żywność jako odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej w przedmiocie zasiłku na zwrot kosztów dojazdów. Przy czym jednocześnie Kolegium w uzasadnieniu odniosło się (chociaż i to po części wadliwie) do okoliczności sprawy toczącej się w przedmiocie zasiłku na żywność. Sąd stwierdza, że każde postępowanie administracyjne toczy się w sprawie zindywidualizowanej podmiotowo i przedmiotowo. W sprawie toczącej się na wniosek, treść wniosku determinuje przedmiot postępowania. Postępowanie przed organem pierwszej instancji i postępowanie odwoławcze dotyczy tej samej indywidualnej sprawy administracyjnej. Istnieje wymóg tożsamości sprawy rozpatrywanej w obydwu instancjach; przy czym to sprawa, w której orzeka organ odwoławczy, musi być tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji. Treść sentencji zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że Kolegium nie rozstrzygnęło tej samej sprawy, w której orzekał organ pierwszej instancji; od którego to pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie. Utrzymanie w mocy innej decyzji niż decyzja, w stosunku do której wniesiono odwołanie stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do wydania orzeczenia w innej sprawie niż wskazana w odwołaniu, z pogwałceniem zasady obligatoryjnej tożsamości sprawy rozpoznawanej w pierwszej i drugiej instancji. Rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego określony we wskazanym przepisie jako utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie można sprowadzać celu postępowania odwoławczego jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy – od nowa (zob. np. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; tezę pierwszą wyroku NSA z 20 stycznia 1998 r., IV SA 587/96, LEX nr 45968; tezę drugą wyroku NSA z 26 maja 1998 r., II SA 420/98, LEX nr 41390; wyrok NSA z 24 czerwca 1998 r., III SA 1379/97, ONSA 1999, nr 3, poz. 85; tezę pierwszą wyroku NSA z 5 października 1998 r., II SA 1104/98, LEX nr 41301; tezę drugą wyroku NSA z 3 listopada 1998 r., II SA 1130/98, LEX nr 41401; tezę pierwszą wyroku NSA z 21 maja 1999 r., I SA 1456/98, LEX nr 48555; tezę pierwszą wyroku NSA z 11 czerwca 1999 r., IV SA 2498/98, LEX nr 48645; tezę drugą wyroku NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX nr 47915). Nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy wypełnił wymogi stawiane postępowaniu odwoławczemu i miał podstawę do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia wymaga bowiem w pierwszej kolejności zidentyfikowania sprawy administracyjnej; w tym decyzji w stosunku do której wniesiono odwołanie. Dopiero po takiej prawidłowej identyfikacji możliwe jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i ocenienie, czy wynik postępowania odwoławczego jest tożsamy z wynikiem postępowania przed organem pierwszej instancji – i to wszystko w ramach tej samej indywidualnej sprawy administracyjnej. Działanie organu odwoławczego nie stanowi ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, w której orzekał organ pierwszej instancji. Tym samym zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było nieuprawnione. Jednocześnie Sąd stwierdza, że opisanej wyżej wadliwości nie usunęło postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. wydane z urzędu w przedmiocie sprostowania oczywistych omyłek w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu trzeba podkreślić, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie oceny decyzji z uwzględnieniem sprostowania dokonanego przez organ administracji, niezależnie od tego, czy postanowienie o sprostowaniu było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z 26 marca 1993 r., I SA 1429/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 39) – w niniejszej sprawie skarga taka nie została wywiedziona. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2530/16 (LEX nr 2379083), błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Dopiero spełnienie tych wymogów otwiera drogę do sprostowania decyzji administracyjnej. Odnosząc powyższy wywód do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że wadliwości objęte sprostowaniem nie mogą zostać zakwalifikowane do oczywistych omyłek, stanowią bowiem wady istotne, które nie podlegają rektyfikacji. W zamierzeniu Kolegium rozstrzygnięcie o treści "po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Pana M.F., zam. C., ul. [...], od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], w przedmiocie: odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do K. i P. w wysokości 100 zł" podlega sprostowaniu, którego wynikiem jest wydanie rozstrzygnięcia o treści: "po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Pana M.F., zam. C., ul. [...], od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności". Jak widać z porównania treści tych dwóch sentencji, w wyniku sprostowania miało dojść do zmiany rozstrzygnięcia poprzez zmianę identyfikacji decyzji, od której wniesiono odwołanie. Jest to niedopuszczalne, gdyż dostrzeżona przez organ odwoławczy wadliwość ma charakter istotny; tym samym nie podlega rektyfikacji. Zmiana rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowana jako naprawienie w trybie sprostowania wady nieistotnej. Nie jest również wadą nieistotną podanie w pierwszym i drugim zdaniu uzasadnienia, że "Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz Miasta C. odmówił Panu M.F. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Odwołując się od powyższej decyzji Strona wyraziła niezadowolenie z orzeczenia organu I instancji". Również w tym przypadku Kolegium wadliwie (i to jeszcze inaczej niż w sentencji) zidentyfikowało orzeczenie pierwszoinstancyjne, od którego wniesiono odwołanie. Nie jest wadą nieistotną brak zidentyfikowania przedmiotu odwołania i wskazanie jako zaskarżonej decyzji, decyzji usuniętej z obrotu prawnego dwa miesiące wcześniej. Dlatego Kolegium nie było uprawnione do sprostowania tej wadliwości poprzez wskazanie, że nie chodziło o "decyzję z dnia [...]r. nr [...]" lecz o "decyzję z dnia [...]r. nr [...]". Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że postanowienie o sprostowaniu oczywistych omyłek nie wywołało skutku w postaci usunięcia dostrzeżonych przez Kolegium wadliwości, gdyż tryb rektyfikacji nie służy do usuwania wadliwości istotnych, a takie występują w decyzji organu odwoławczego. Tym samym konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji Kolegium w celu umożliwienia przeprowadzenia przez ten organ prawidłowego postępowania odwoławczego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ustali, od jakiej decyzji skarżący wniósł odwołanie i ponownie rozpatrzy sprawę, mając na względzie wymóg zachowania tożsamości sprawy w obydwu instancjach oraz odniesie się do zarzutów odwołania. Dołoży należytej staranności - zarówno w celu uzyskania spójności sentencji i uzasadnienia decyzji, jak też w celu wypełnienia wymogów sformułowanych w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.