IV SA/Gl 537/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 31 marca 2011 r. nr PR.0007.67.2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1 oraz § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 i określa, że w tej części zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 marca 2011 r. Rada Miasta w Rudzie Śląskiej w § 1 ust. 1 ustaliła stałą opłatę miesięczną za pobyt dziecka w żłobku miejskim w wysokości 15 % kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego w odrębnych przepisach. W § 1 ust. 3 tej uchwały przyjęła, że w przypadku uczęszczania do żłobka rodzeństwa, pobiera się opłatę miesięczną: - za pierwsze dziecko – w wysokości 100 % opłaty określonej w ust. 1; - za każde następne dziecko – w wysokości 50 % opłaty określonej w ust. 1. W § 1 ust. 4 i 5 przedmiotowej uchwały określiła, że opłaty miesięczne, o których mowa w ust. 1 i 3, nie obejmują kosztów wyżywienia oraz że dotyczą dzieci, które przebywają w żłobku do 10 godzin dziennie. Ponadto w § 2 uchwały Rada Miasta ustaliła opłatę w wysokości 0,12 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, za każdą rozpoczętą godzinę sprawowania opieki nad dzieckiem, przekraczającą 10 godzin dziennie. W § 3 ust. 1 uchwały określiła maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie dziecka w żłobku w wysokości 5,50 zł za każdy dzień pobytu, a w § 3 ust. 2 i ust. 3 sprecyzowała, że wysokość opłaty za wyżywienie dziecka w żłobku dla dzieci ze specjalną dietą oraz dla dzieci do 1 roku życia ustalana jest indywidualnie przez Dyrektora Żłobka i nie może przekroczyć kwoty 7,50 zł za każdy dzień pobytu oraz, że na wniosek rodziców lub opiekunów prawnych dziecka, możliwe jest wprowadzenie odpłatnego dodatkowego posiłku, którego maksymalny koszt wynosi 1,50 dla dzieci od 1 roku życia, a dla dzieci młodszych koszt ten ustalany jest indywidualnie przez Dyrektora Żłobka i nie może przekroczyć kwoty 2,00 zł za każdy dodatkowy posiłek. Ponadto w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, Rada Miasta ustaliła, że opłaty, o których mowa w ust. 1-3 obejmują wyłącznie koszty zakupu żywności. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235). Prokurator Okręgowy w Gliwicach, w piśmie z dnia 17 maja 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1, § 1 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, § 2, § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej uchwały. Podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stałej stawki miesięcznej, opartej na wskazaniu procentowej części minimalnego wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy w kompetencji rady gminy leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku, co wymaga określenia w uchwale zakresu podlegających opłacie świadczeń i ich kalkulacji. W konsekwencji zarzucił, że przyjęta zasada ustalania opłaty jest dowolna i pozbawiona podstawy prawnej. Ten sam zarzut skarżący podniósł odnośnie ustalenia maksymalnej opłaty dziennej za wyżywienie, maksymalnych opłat za dodatkowe posiłki i opłaty za wydłużony pobyt dziecka w żłobku, opartej na wskazaniu procentowej części minimalnego wynagrodzenia za pracę. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej wynika, iż koszty utrzymania żłobka obciążają gminę, a zatem nie mogą być nimi obciążeni rodzice lub opiekunowie prawni dziecka korzystającego ze żłobka. Ponadto podniósł, że zgodnie z zasadą ekwiwalentności, opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenie, a wobec tego "pomiędzy wysokością opłaty i zakresem tego, co żłobek świadczy na rzecz dziecka musi zachodzić równowartość". Skarżący podkreślił, że obowiązkiem organu stanowiącego, jest określenie w uchwale zakresu świadczeń, do otrzymania których jest uprawnione dziecko w czasie pobytu w żłobku. Na tej podstawie jest możliwe stwierdzenie, czy wysokość opłaty jest adekwatna do wartości świadczeń. W związku z tym skarżący zarzucił, że Rada Miasta Ruda Śląska, podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r., poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku, polegające na wprowadzeniu miesięcznej (sztywnej) opłaty w wysokości 15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę i przez to, że opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu dziecka. Ponadto skarżący zarzucił, że regulację § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, według której wysokość opłaty miesięcznej została uzależniona od ilości rodzeństwa uczęszczającego do żłobka, również należy potraktować jako istotne przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta Ruda Śląska. Podniósł, że opłata miesięczna określona w tym przepisie uchwały, pomimo pięćdziesięcioprocentowej zniżki, oparta jest na konstrukcji opłaty stałej (ryczałtu) i z tego powodu ma cechy bezprawności. Dodał, że stałą opłatę miesięczną stanowią również, określone w uchwale opłaty za wydłużony pobyt dziecka w żłobku (§ 2) oraz za wyżywienie (§ 3 ust. 1, 2 i 3 uchwały). Podkreślił, że regulując te opłaty, Rada Miasta odstąpiła od wskazania, jakiego rodzaju świadczenia małoletni uzyska w zamian za ich wniesienie oraz nie przytoczyła kalkulacji tych należności, co uniemożliwia stwierdzenie, czy są one ekwiwalentne. Wskazał, że istotne zastrzeżenia co do legalności uchwały, nasuwają treści zawarte w § 1 ust. 1 i w § 2, z których wynika, że podstawą ustalenia wysokości określonych opłat jest procent minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zarzucił bezprawność regulacji, według której wysokość opłaty została oparta na dowolnie przyjętym punkcie odniesienia, w postaci minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów, bez ich wskazania. Podniósł, że brak jest podstawy prawnej do uzależnienia w tego typu uchwale, wysokości opłat od minimalnego wynagrodzenia za pracę. W podsumowaniu stwierdził, że przedstawione w skardze naruszenie prawa jest istotne z uwagi na przekroczenie przez Radę Miasta delegacji ustawowej. W związku z tym wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ruda Śląska – reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. nie wynika, jaki rodzaj opłaty ma zostać ustalony, opłata ryczałtowa, czy godzinowa. Podniosła, że żaden przepis ustawy nie określa metody ustalania opłat w niej przewidzianych, a więc nie jest sprzeczne z prawem ustalenie zarówno opłaty ryczałtowej, jak i opłaty za godzinę pobytu dziecka. Ponadto dodała, że z art. 58 ust. 1 tej ustawy nie wynika, że możliwe jest ustalenie opłaty za żłobek tylko jako opłaty w pełni ekwiwalentnej. Natomiast zasada częściowej ekwiwalentności została zachowana w zaskarżonej uchwale, gdyż z powodu nieobecności dziecka w żłobku, stawka żywieniowa jest zwracana rodzicom, proporcjonalnie do okresu absencji dziecka. Ponadto dodała, że każda działalność, w tym również działalność użyteczności publicznej, ma koszty stałe i zmienne, a umowa zawierana z rodzicami (opiekunami) dziecka, jest umową starannego działania, a zatem żłobek powinien otrzymywać także świadczenie za gotowość do świadczenia usług. W konsekwencji stwierdziła, że podejmując zaskarżoną uchwałę, działała w granicach przysługujących jej ustawowych kompetencji. Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe wnioski i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej również P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast według art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru, ponadto w przypadku uchwały organu samorządu terytorialnego, prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Gliwicach, jest uchwała Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku miejskim, w części dotyczącej § 1 ust. 1, § 1 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, § 2, § 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 tej uchwały. W wyniku rozpoznania sprawy w wyżej określonym zakresie, stwierdzić należało, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż nie można podzielić wszystkich jej zarzutów i argumentów. Mianowicie kwestię odpłatności rodziców za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku reguluje wyłącznie ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), zwana dalej również ustawą o opiece. Nie dotyczy tej kwestii art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą kompetencyjną. Przepis art. 8 ust. 2 ustawy kompetencyjnej dotyczy przekazania gminom obowiązku zakładania i utrzymania żłobków. Gdyby nie było stosownych unormowań w ustawie o opiece, to rzeczywiście z tego przepisu wynikałoby, że gminy zobowiązane są do ponoszenia pełnych kosztów utrzymania żłobków. Jednak zasadę odpłatności rodziców ustanawia właśnie ustawa o opiece - w art. 23, który został zresztą pominięty w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Natomiast istotna wadliwość zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1, § 1 ust. 3 pkt 1 i pkt 2, wiąże się z podnoszoną w skardze kwestią braku ekwiwalentności opłaty w stosunku do przedmiotu, za który jest ona ustalana. Przedmiotem tym jest pobyt dziecka w żłobku, a więc chodzi o swoiste świadczenie, mogące obejmować różne składniki. W podkreślanym w orzecznictwie odróżnieniu opłat od podatków istotne jest, że opłaty nie mogą przekraczać wartości świadczenia pobieranego przez opłacającego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 950/10). Natomiast zakwestionowana w skardze, stała miesięczna opłata za pobyt dziecka w żłobku, nie uwzględnia sytuacji, jakie mogą wystąpić przy korzystaniu z omawianej formy opieki nad dzieckiem do lat 3. Z samej istoty tej opieki wynika, że ma ona charakter wsparcia dla rodziców, dla których piecza nad tak małymi dziećmi ma pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też ustawa o opiece umożliwia elastyczne korzystanie ze żłobka, odpowiadające zróżnicowanym potrzebom rodziców. W szczególności nie jest określony minimalny okres pobytu dziecka w żłobku. Nie jest zatem wykluczone, że dzienny, czy nawet godzinowy wymiar pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca nie wygeneruje kosztów o wartości odpowiadającej uchwalonemu ryczałtowi za pobyt. Wobec tego konieczne jest przedstawienie stosownej kalkulacji, której zaskarżona uchwała jest pozbawiona. W konsekwencji - określenie stałej miesięcznej opłaty w § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały uznać należało za niezgodne z art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy o opiece - jako naruszające zasadę ekwiwalentności świadczeń (art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego). Powyższa ocena dotyczy również określenia opłat w § 1 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 tej uchwały – jako zawierającego odniesienie do stałej miesięcznej opłaty uregulowanej w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podkreślenia wymagało, że z uwagi na wymóg ekwiwalentności świadczeń - wbrew poglądowi Rady Miasta - opłata za pobyt w żłobku powinna uwzględniać rzeczywiste koszty pobytu dziecka, a nie bazować na gotowości placówki do świadczenia usług. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, cechy usług świadczonych przez żłobek miejski, nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie w tym zakresie znajduje zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Oznacza to, że ciężar ponoszenia opłaty, może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzice czy opiekunowie prawni, korzystają z rodzajowo określonych świadczeń. Z powyższych powodów Sąd uznał unormowania zawarte w § 1 ust. 1 i § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały za sprzeczne z prawem. W pozostałym zakresie zaskarżona uchwała nie jest dotknięta istotnymi wadami, prowadzącymi do nieważności jej postanowień. W szczególności zarówno w przypadku godzinowej stawki 0,12 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, z tytułu opłaty za wydłużony pobyt dziecka w żłobku, jak i maksymalnej dziennej opłaty 5,50 zł za wyżywienie, już choćby z racji symbolicznego wymiaru tych opłat nie jest możliwe naruszenie zasady ekwiwalentności, oczywiście w aspekcie przekroczenia jej na niekorzyść zobowiązanych do ponoszenia opłat. Ustalenie stawki godzinowej za wydłużony pobyt, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy o opiece oraz maksymalnej stawki dziennej za wyżywienie (art. 58 ust. 1 tej ustawy), należy uznać za całkowicie dopuszczalne, gdyż wskazane jednostki czasowe są odpowiednie do rodzaju tych opłat. Natomiast kalkulacja opłat jest wymagana wówczas, gdy zachodzi wątpliwość, co do naruszenia powoływanej zasady ekwiwalentności. Tego rodzaju wątpliwość nie występuje w rozpatrywanym przypadku. Taką samą ocenę należy odnieść do uregulowanych w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, maksymalnych opłat za wyżywienie dzieci ze specjalną dietą oraz dzieci do 1 roku życia, a także za dodatkowy posiłek. Ustalenie tych opłat na symbolicznym poziomie, określonym w zaskarżonej uchwale, w żaden sposób nie może być zatem uznane za naruszające porządek prawny. W tym zakresie – skargę należało zatem oddalić. Podkreślenia przy tym wymagało, że odniesienie wysokości opłaty do minimalnego wynagrodzenia za pracę – jak trafnie wskazano w skardze – nie ma podstawy prawnej. Jednakże nie mogło to stanowić samoistnej przyczyny stwierdzenia nieważności regulacji zawartej w § 2 uchwały, w sytuacji gdy – jak już była o tym mowa wyżej - określenie w tym przepisie wysokości opłaty nie zawiera istotnych naruszeń prawa, w tym zwłaszcza naruszeń zasady ekwiwalentności – z powodu symbolicznego wymiaru tej opłaty. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1, art. 151 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec, jak w sentencji. sw