IV SA/Gl 540/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz-Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy T. odmówił przyznania J.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. K. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( j.t. Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992, ze zm., dalej: u.ś.r.), według którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na skutek odwołania wnioskodawczyni. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał, w ślad za organem pierwszej instancji, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przeszkodę w przyznaniu żądanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnioskodawczyni podnosi okoliczności, które w jej ocenie przemawiają na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazuje m.in. na fakt długoletnie pożycie małżeńskie ( 51 lat ), wykonywanie przez męża pracy aż do emerytury, wzajemnie wsparcie oraz na zły stan zdrowia męża. J. K. ma stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności w związku z czym pozostaje pod opieką wnioskodawczyni. Uważa odmowę przyznania świadczenia za przejaw dyskryminacji oraz nierównego traktowania w stosunku do innych podmiotów. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W szczególności podkreśla jednoznaczne sformułowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz bezwzględne związane organów administracji publicznej tym przepisem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt ( decyzja bądź postanowienie ) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie ( § 1 pkt 1 ) lub stwierdzenie nieważności ( § 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji ją poprzedzającej, wykazało, że decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wzruszenie. Tym samym przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 17 ust. 1 tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym zarówno obecnie jak i w dacie wydania zaskarżonego aktu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej : k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Orzeczenie to powinno zawierać wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. określa przesłanki negatywne, które uniemożliwiają skuteczne ubieganie się o przyznanie spornego świadczenia. W szczególności, zgodnie z pkt 2 lit. a wskazanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem, dysponującym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ( karta nr 5). Dokonując literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., orzekające w sprawie organy pierwszej i drugiej instancji odmówiły uwzględnienia żądania strony z tej racji, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie Sądu, wykładnia językowa przynosząca rezultaty sprzeczne z podstawowymi zasadami ( wartościami ) Konstytucji RP, a w szczególności z zasadą równości nie może zostać uznana za prawidłową. Pozostaje ona także w sprzeczności z rezultatami wykładni dokonywanej w oparciu o zastosowane w sprawie przepisy przez Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne. Zdaniem Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie może być interpretowany literalnie, trzeba bowiem uwzględnić jego kontekst systemowy. Jeszcze raz należy wrócić do art. 17 ust. 1 tej regulacji, który wyraźnie wiąże prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym określonym w przepisach k.r.o. Można zatem przyjąć, iż w sytuacji kiedy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z odpowiednimi wskazaniami ( konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ) uzyskuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego przepis pkt 2 lit.a) art. 17 ust. 5 u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka. Z kolei okoliczność, iż dana osoba występuje o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia z uwagi na pozostawianie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z wnioskodawcą ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 513/09, publ.: LEX Nr 531572). Mimo istniejących w tym zakresie wątpliwości na gruncie doktryny i orzecznictwa sądowego przyjmuje się, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 K.r.o., ale również z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, obejmującego także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 223/09, publ. LEX nr 553299). Ten kierunek interpretacji znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. ( sygn. akt P 27/07) w którym organ ten orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie przewidywał już, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka ( w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio). Nowela ta nie zmieniła ( uchyliła ) natomiast przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) omawianej ustawy. Dla prawidłowej wykładni przywołanych przepisów istotne znaczenie ma część końcowa uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w której Trybunał wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy dla sprawy, w której zapadł wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła wprawdzie Trybunałowi na zajęcie stanowiska odnośnie ww. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej tę końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu ( wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. ( sygn. akt I OSK 115/10, LEX nr 594927). W przywołanym wyroku NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, iż : " W obecnej sytuacji interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy, albo przeprowadzi się gramatyczną wykładnię tych przepisów, ale godzącą w zasadę równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą to wykładnią, przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie będzie mógł być nigdy podstawą do przyznania świadczeń pielęgnacyjnych na rzecz współmałżonka, albo zostanie zastosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W myśl tej ostatniej świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznawane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny opowiadając się za koniecznością wykładania tych przepisów zgodnie z Konstytucją". W świetle powyższego należy uznać, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stał się podstawą tego rozstrzygnięcia został zinterpretowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sposób wąski, odpowiadający jego literalnemu brzmieniu, a tym samym nie czyniący zadość standardom wyznaczonym przez postanowienia ustawy zasadniczej. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdy ścisłe, literalne zinterpretowanie przepisu ustawy uniemożliwiałoby sensowne jego zastosowanie bądź prowadziło do zniekształcenia lub wypaczenia jego treści, sięganie przez organ stosujący prawo do innych sposobów wykładni jest jego obowiązkiem, jako że wykładnia językowa nie może prowadzić do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące kationem legis interpretowanego przepisu ( por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 8/2007, publ.: OSNC 2008/2/21, LEX nr 230973, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/9, publ. OSNC 1999, nr 1, poz. 7 oraz wyroki tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 276/10 i z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 743/10 – Wyrok WSA dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Ze względów przytoczonych wyżej, ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające podejmą rozstrzygnięcia kierując się opisaną w niniejszym wyroku prawidłową wykładnią art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. su.