IV SA/Gl 543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie powołania doraźnej komisji stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Ł. powołała doraźną Komisję Etyki w składzie 6 radnych do rozpatrzenia zarzutów i pism kierowanych pod adresem dwóch radnych – w trybie i według zasad określonych w regulaminie komisji, stanowiącym załącznik do uchwały. Według kolejnych zapisów uchwały komisja ulega rozwiązaniu po wykonaniu powyższego zadania, a wykonanie uchwały, wchodzącej w życie z dniem podjęcia, powierzono Przewodniczącemu Rady. W podstawie prawnej uchwały powołano jedynie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). W skardze Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego przedmiot działania komisji doraźnej rady gminy może obejmować tylko takie zadania, które mieszczą się w ogólnych kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego. Nie można do nich zaliczyć oceny etycznej zachowania radnego i wydawania w tej sprawie osądu. W skardze zwrócono uwagę na charakter mandatu radnego. Podkreślono, że przepisy ustawowe nie przewidują żadnych konsekwencji związanych ze sposobem wykonywania przez radnego swoich obowiązków. Tym bardziej nie mogą być prowadzone postępowania, które dotyczyłyby jego etycznej bądź nieetycznej postawy. Ingerencja w wolny mandat radnego dopuszczalna jest tylko na podstawie ściśle określonej prawem, której nie można się dopatrzeć odnośnie zadań określonych w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo skarżący zauważył, że wobec radnego nie można stosować przepisów postępowania skargowego z Działu VIII kpa. W odpowiedzi na skargę organ samorządowy wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, przy czym tego drugiego wniosku w ogóle nie uzasadnił. Organ uznał, że skarżący zastosował zawężającą wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym żaden przepis prawa nie reguluje kwestii zakresu przedmiotowego zadań przypisanych do kompetencji komisji doraźnej, pozostawiając jego określenie do kompetencji rady gminy. Według organu powołanie doraźnej komisji etyki dotyczy sfery elementów wewnętrznych a nie ponadlokalnych. W ramach domniemania właściwości rady jest ona uprawniona do powołania takiej komisji i przyjęcia jej regulaminu. Celem powołania komisji nie było zbadanie właściwego wykonywania obowiązków radnych lecz tylko ustalenie prawdziwości zarzutów, bez wyciągania jakichkolwiek sankcji wobec radnych. W końcowej części swych wywodów organ zwrócił uwagę na potrzebę ugruntowania zasad etycznych wśród funkcjonariuszy publicznych, powielając sformułowania z wyroku NSA z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 287/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Trafnie w szczególności zarzucił Wojewoda, że art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy prawnej do powołania doraźnej komisji do oceny postępowania radnych pod względem etycznym. Generalnie należy stwierdzić, że rady jednostek samorządu terytorialnego nie są uprawnione do kształtowania statusu radnych, gdyż jest to kwestia ustrojowa o znaczeniu ogólnokrajowym, a nie lokalnym. Dlatego też status ten jest określony w poszczególnych ustawach. Obowiązki radnego, również w wymiarze etyczno-moralnym wyczerpująco regulują m. in. art. 23 i n. ustawy o samorządzie gminnym, która nie przewiduje żadnej delegacji do uzupełniania jej zapisów w tej materii. W orzecznictwie tut. Sądu podkreślano już także, iż z samego założenia wadliwe jest kodyfikowanie norm etycznych. Jeżeli zostają one wpisane do aktów prawnych, to stają się elementem obowiązującego porządku prawnego, tracąc swoją odrębność uzasadniającą nazywanie ich tylko normami etycznymi. Zwrócono również uwagę na to, że radni reprezentujący wspólnotę samorządową na zasadzie wolnego mandatu, w ramach konstytucyjnie chronionej wolności sumienia (art. 53 ust. 1 Konstytucji RP) mogą wyznawać i prezentować własny wzorzec etyczny i hierarchię wartości, o ile nie będzie się to kłócić z obowiązującym porządkiem prawnym. W tą sferę nie można zatem ingerować aktami podustawowymi (por. wyroki o sygn. II SA/Ka 3170/01, IV SA/GL 1032/06). Z tych względów nie można podzielić stanowiska, raczej odosobnionego, wyrażonego w wyżej wymienionym wyroku NSA z dnia 17 maja 2006 r., który opiera się w dodatku na nieuprawnionym założeniu, że kodeks etyki jest wyrazem dobrowolnego podporządkowania się radnych, gdy tymczasem uchwały rady podejmowane są zasadniczo zwykłą większością głosów (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym), a więc ową dobrowolność można odnieść jedynie do rzadkich przypadków jednogłośności i to przy głosowaniu w pełnym składzie rady. Uchwały zresztą nie wiążą tylko aktualnego składu rady, ale i radnych kolejnych kadencji do czasu aż te uchwały nie utracą swej mocy. W rezultacie w ramach różnych konfiguracji może być np. uchwalony kodeks etyki zawierający normy co prawda nie naruszające wprost prawa, ale wcale nie aprobowane powszechnie, a tym bardziej przez konkretnych radnych. O ile kodeksy etyki mogą jednak nie zawierać żadnych norm władczych i proceduralnych, to oceniana uchwała – wbrew twierdzeniom organu – wprost odnosi się do postępowania konkretnych radnych. Z regulaminu określającego tryb pracy oraz zasady działania doraźnej Komisji Etyki jednoznacznie wynika, że komisja winna wydać rozstrzygnięcia zależne od oceny radnego z punktu widzenia ogólnych zasad sprawowania mandatu. Także i ta ocena uzależniona jest od większości głosów w komisji (§ 4 ust. 1 regulaminu). Nie trudno sobie wyobrazić, odrzucając naiwny idealizm, że wprowadzenie tego typu mechanizmów może być wykorzystane do bieżących rozgrywek politycznych, a niekoniecznie służy podnoszeniu standardów postępowania radnych. Praktyka odpowiedniej komisji parlamentarnej jest w tym zakresie wystarczająco pouczająca. Argumenty celowościowe, czy słusznościowe także nie przemawiają zatem za legalnością zaskarżonej uchwały, która istotnie nie ma oparcia w obowiązującym prawie, gdyż doraźne komisje rada gminy może powoływać tylko do takich zadań, które należą do jej kompetencji. Poza tym zakresem pozostaje rozstrzyganie o prawidłowości sprawowania mandatu przez radnych, co stanowi istotę regulacji tej uchwały. Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji, uwzględniając upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały (art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). sw