IV SA/Gl 557/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik po rozpoznaniu w dniu 31 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Zarządu Województwa[...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013 w kwestii rozpoznania sprzeciwu od postanowienia starszego referendarza sądowego z dnia 11 sierpnia 2016 r. postanawia: 1. zwolnić stronę skarżącą od wpisu od skargi w zakresie przekraczającym kwotę 20 000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych); 2. odmówić przyznania prawa pomocy w pozostałym zakresie. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oddalił wniosek Gminy Ś. o przyznanie prawa pomocy. Przedstawiając stan sprawy, referendarz sądowy wskazał, że w odpowiedzi na wezwanie do uiszczenia wpisu od skargi, w kwocie 33.058 zł, Gmina Ś. złożyła urzędowy formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy, w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca Gmina zaakcentowała, że nie posiada środków finansowych, które mogłyby zostać przeznaczone na sfinansowanie udziału w niniejszym postępowaniu albowiem jako jednostka należąca do sektora finansów publicznych obowiązana jest do zachowania dyscypliny finansowej przejawiającej się koniecznością przestrzegania ram planów finansowych, co odróżnia ją od innych podmiotów, które działając na rynku gospodarczym mogą swobodnie dysponować własnymi środkami. Równocześnie w treści wniosku zadeklarowała, że fundusz jednostki (wg bilansu za ostatni rok) to 47.259.921,09 zł, wartość jej środków trwałych wynosi 41.733.054,06 zł, zaś ostatni rok zakończyła ona stratą, w wysokości 1.152.444,27 zł. Podano także, iż Gmina posiada cztery rachunki bankowe, zaś ich stany na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosiły odpowiednio: 1.492.774,82 zł, 15.064,71 zł, 17.841,71 zł i 44.102,73 zł. Dodatkowo wskazała, że plan dochodów budżetu na dzień 30 czerwca 2016 r. wyniósł 15.222.806,83 zł, plan wydatków budżetu na ten dzień to 15.072.325,83 zł, plan przychodów: 75.615,00 zł, plan rozchodów: 226.096,00 zł, z kolei wysokość zobowiązań długoterminowych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek to 5.923.957,64 zł. Do wniosku dołączone zostały bilanse (jednostki budżetowej oraz z wykonania budżetu) oraz rachunek zysków i strat Gminy Ś., sporządzone na 31 grudnia 2015 r., zestawienie zmian w funduszu jednostki sporządzone na 31 grudnia 2015 r., a nadto kopie uchwał Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., w których sformułowano pozytywne opinie: - o projekcie uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Gminy Ś., - o projekcie uchwały budżetowej tej Gminy na 2016 rok, - o prawidłowości planowanej kwoty długu, - o sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2015 rok. Rozpoznając wniosek starszy referendarz przywołał regulacje prawne dotyczące instytucji prawa pomocy, wskazał na jej wyjątkowy charakter oraz na konieczność uwzględnienie specyfiki strony skarżącej, którą jest gmina czyli jednostka samorządu terytorialnego. Wskazał, iż w świetle art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) podstawą gospodarki finansowej takiej jednostki jest uchwała budżetowa stanowiąca plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki na dany rok. Nadto na mocy art. 222 ust. 1 powołanej powyżej ustawy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 rzeczonego unormowania przewidziano możliwość utworzenia rezerw celowych. Utworzenie rezerwy ogólnej przez gminę jest zatem obowiązkowe, natomiast rezerw celowych - fakultatywne. Celem tworzenia tych rezerw jest uelastycznienie procesu wydatkowania środków publicznych. Zaakcentował, że na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana i może być przeznaczona na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jakkolwiek zatem swoboda jednostki samorządu terytorialnego w dysponowaniu posiadanymi środkami pieniężnymi w porównaniu do przedsiębiorstw działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest niewątpliwie znacznie ograniczona, to jednak nie można mówić, aby gmina była pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania tych środków. W rezultacie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków pozyskanych z kredytów, subwencji czy innych źródeł na ściśle określone cele, dla oceny czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy uznał za niezbędne zbadanie uchwały budżetowej gminy, w szczególności zaś poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych. W tym zakresie wskazał, że w § 10 uchwały Rady Gminy Ś. z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu tej Gminy na rok 2016 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2016 r., poz. 1214) utworzono rezerwę ogólną w wysokości 47.530 zł, a także rezerwy celowe - między innymi na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w wysokości 35.000 zł oraz na wydatki majątkowe, inwestycje i zakupy inwestycyjne, w kwocie 353.826 zł. Równocześnie, jak podano we wniosku, stan środków pieniężnych dostępnych na należących do tej Gminy rachunkach bankowych, na koniec miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił ogółem 1.569.783,97 zł. Nadto z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynika, aby sytuacja finansowa skarżącej Gminy była trudna. Chociaż bowiem potwierdzają one, że rok 2015 zakończyła wysoką stratą, to trzeba zaznaczyć, że w jej budżecie na rok bieżący nie przewidziano deficytu lecz przeciwnie - nadwyżkę dochodów nad wydatkami (vide: § 3 uchwały budżetowej na 2016 r. - wysokość tej nadwyżki była następnie modyfikowana na mocy późniejszych uchwał w sprawie zmiany rzeczonej uchwały). Równocześnie o zasadniczo stabilnej sytuacji wnioskującej świadczą nadesłane uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., gdzie zasygnalizowano wprawdzie zagrożenie zrównoważenia budżetu na rok bieżący i lata następne, związane z ryzykiem konieczności zwrotu pozyskanych środków pieniężnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jednak sformułowano pozytywne opinie zarówno o wykonaniu budżetu za 2015 rok, jak również o planach finansowych na rok 2016 i kolejne lata. W przywołanej uchwale budżetowej na rok 2016 Gmina zaplanowała wprawdzie wydatki z tytułu "postępowań sądowych i prokuratorskich", jednak na cały ten rok przewidziano na wspomniany cel kwotę zaledwie 2.000 zł (załącznik nr 2 do uchwały nr XVIII.88.2016 - dział 750, rozdział 75023, § 4610). Tymczasem, zdaniem rozpoznającego wniosek, niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, bądź też - jak ma to miejsce w przypadku skarżącej - zabezpieczenie ich, lecz w relatywnie bardzo niskiej kwocie, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem strony i przyznaniem jej prawa pomocy. Pismem z dnia 5 września 2016 r. Gmina Ś. złożyła sprzeciw od postanowienia referendarza sądowego w którym wskazała że w budżecie Gminy Ś. na rok 2016 utworzono rezerwę ogólną w wysokości 47 530,00zł, a także rezerwy celowe - między innymi na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 35 000,00zł oraz na wydatki majątkowe, inwestycje i zakupy inwestycyjne w kwocie 353 826,00zł. Rezerwy celowe - jak sama nazwa wskazuje - utworzone zostały na konkretne cele. Zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2016r. dokonano także rozdysponowania rezerwy celowej na wydatki oświatowe w kwocie 73 750,00zł. Zaakcentowała, że posiadanie na rachunku bankowych środków pieniężnych nie oznacza ich dostępności i możliwości przeznaczenia na dowolny cel, gdyż budżet Gminy to roczny plan dochodów, wydatków oraz przychodów i rozchodów, ujętych w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej, określony uchwałą budżetową. Wydatkowanie środków musi przebiegać natomiast zgodnie z zasadą dokonywania wydatków w granicach kwot, które zostały określone w budżecie (zgodnie z przeznaczeniem, w sposób celowy i zgodnie z zasadami o zamówieniach publicznych)- zaplanowane wydatki mają charakter maksymalny, tzn. że nie można wydawać więcej środków niż te, które były ustalone w planach finansowych. Uchwalenie natomiast w budżecie Gminy Ś. na rok 2016 nadwyżki finansowej, z uwagi na brak przychodów było niezbędne aby można było dokonać spłaty zaciągniętych wcześniej rat kredytów i pożyczek. Uzupełniając złożony sprzeciw w piśmie z dnia 12 września 2016 r. podała iż w zakresie utworzenia przez Gminę rezerwy ogólnej w kwocie 47 530,00zł to na dzień składania wniosku o przyznanie prawa pomocy, kwota tej rezerwy na wskutek częściowego rozdysponowania wynosiła 25 750,00zł, a więc kwota rezerwy nie przewyższa ciążącej na niej kosztów sądowych. Odpowiadając na wezwanie Sądu o uprawdopodobnienie danych dotyczących wysokości rezerwy ogólnej Gmina Ś. nadesłała: - Kopię zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Ś. z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie podziału rezerwy ogólnej oraz zmian w budżecie gminy na 2016 r. wraz z załącznikami z których wynika, iż rozdysponowano kwotę 20 000,00zł. - Kopię zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Ś. z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie podziału rezerwy ogólnej oraz zmian w budżecie gminy na 2016 r. wraz z załącznikami z których wynika, iż rozdysponowano kwotę 1 780,00zł. - Kopię zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Ś.z dnia 10 sierpnia 2016 r. w sprawie podziału rezerwy ogólnej oraz zmian w budżecie gminy na 2016 r. wraz z załącznikami z których wynika, iż rozdysponowano kwotę 1 300,00zł. Z dokumentów tych wynika, że wskazane kwoty zostały rozdysponopwane poprzez przeniesienie zaś saldo rezerwy ogólnej wynosi 24 450 zł, a więc jest niższe od wysokości wpisu 33 058 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 260 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718) – dalej zwana P.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od zarządzenia i postanowień, o których mowa w art. 258 § 2 pkt 6-8, sąd wydaje postanowienie, w którym zaskarżone zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego zmienia albo utrzymuje w mocy, a w myśl § 3 tego artykułu sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka jako sąd drugiej instancji, stosując odpowiednio przepisy o zażaleniu. Stosownie do treści art. 246 § 2 pkt 2 ppsa, prawo pomocy w zakresie częściowym (a o takie wnosi skarżąca) może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że prawo pomocy jest odstępstwem od zasady odpłatności postępowania sądowego i z tego powodu jego przyznanie następuje jedynie w wyjątkowych przypadkach a mianowicie w sytuacji, gdy ograniczone możliwości płatnicze strony lub ich brak pozbawiają ją możności skorzystania z przysługującego jej prawa do sądu. Przeszkoda ta musi być realna, a do stwierdzenia jej zaistnienia niezbędne jest dokładne poznanie sytuacji wnioskodawcy. To na składającym wniosek spoczywa ciężar przekonania Sądu, że znajduje się w sytuacji, która została uznana przez ustawodawcę za usprawiedliwiającą przyznanie prawa pomocy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., sygn. akt: I FZ 429/12 – dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe, przytaczane w dalszej części uzasadnienia, orzeczenia). Rozstrzygnięcie zatem w tej kwestii będzie zależało od tego, co zostanie udowodnione przez stronę. To strona musi wykazać, iż jej sytuacja materialna jest na tyle trudna, że uzasadnia poczynienie odstępstwa od generalnej reguły ponoszenia kosztów procesu. (vide: J. Tarno, Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 504; B. Dauter i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 592). Właściwe bowiem przedstawienie przez stronę przyczyn uzasadniających wobec niej zastosowanie prawa pomocy oraz dowodów na ich poparcie umożliwi sądowi rozpoznającemu wniosek dokonanie prawidłowej oceny jej sytuacji majątkowej. Nastąpić to może tylko w przypadku, gdy strona ubiegająca się o przyznanie prawa pomocy przedstawi w sposób przekonywujący, tj. spójny, niebudzący wątpliwości, że znajduje się w sytuacji umożliwiającej zasadność zastosowania wobec niej instytucji prawa pomocy. Skoro udzielenie stronie prawa pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest formą jej dofinansowania z budżetu państwa, to powinno ono sprowadzać się do przypadków, w których zdobycie środków na sfinansowanie jej udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2013 r., sygn. akt: II FZ 987/12). Analizując przedstawione we wniosku okoliczności i przedłożone dowody Sąd doszedł do przekonania, że rozpatrując wniosek takiego podmiotu jakim jest gmina, należy przede wszystkim uwzględnić specyfikę działalności tej jednostki samorządu terytorialnego, która nakierowana jest na działalność publiczną i zaspokajanie podstawowych potrzeb lokalnej społeczności. Gmina bowiem realizuje określone ustawowo zadania publiczne, na które środki pieniężne otrzymuje głównie z budżetu państwa, na z góry określone cele. Gospodarkę finansową prowadzi na podstawie budżetu uchwalanego na dany rok. Zaznaczyć jednak należy, iż Gmina, pomimo iż jest jednostką samorządu terytorialnego, która jest zobowiązana do kształtowania swojego budżetu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych. Możliwość tę zapewnia bowiem w istocie sam ustawodawca ustanawiając w art. 222 ust. 1 powołanej ustawy obowiązek utworzenia rezerwy ogólnej, co jest jednoznaczne z zabezpieczeniem pewnej sumy z budżetu Gminy na poczet ewentualnych, nie planowanych wydatków, związanych chociażby ze zdarzeniami losowymi. Skoro zatem Skarżąca ma możliwość dysponowania rezerwą ogólną, z której odmiennie od rezerwy celowej, może skorzystać w każdej chwili , bez spełnienia specjalnych warunków, to może środki z tej rezerwy przeznaczyć również na uiszczenie opłat sądowych, w tym należnego w niniejszej sprawie wpisu sądowego w kwocie 20 000 zł. Z przedstawionej na wezwanie sądu dokumentów wynika, że saldo rezerwy ogólnej wynosi 24 450 zł. Zatem mając na uwadze przedstawioną sytuację finansową w kontekście działalności publicznej podmiotu starającego się o przyznanie prawa pomocy tj. jednostkę samorządu terytorialnego jakim jest gmina, przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym jak orzeczono, uznając że zakres tego zwolnienia odpowiada możliwościom płatniczym skarżącej. Mając więc na uwadze powyższe, na podstawie art. 246 § 2 pkt 2 i art. 260 § 1, 2 i 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.