IV SA/Gl 558/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Zastępca Dyrektora "A" w Z., działająca z upoważnienia Starosty Powiatu Z. , uchyliła z dniem [...] r. decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], mocą której M. W. przyznana została pomoc pieniężna na czas nauki do dnia [...]r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że wspomniana pomoc została przyznana wyżej wymienionemu w związku z rozpoczęciem studiów wyższych na Uniwersytecie [...] w K. - Wydział Nauk Społecznych - Kierunek Politologia. Wypłata tego świadczenia została zawieszona na wniosek strony, ze względu za jej zły stan zdrowia - w okresie od [...] r. do [...]r., następnie dokonywana począwszy od [...]r. do [...]r. oraz ponownie zawieszona od [...]r. - na wniosek M. W. zgłoszony w związku z nie zaliczeniem semestru letniego roku akademickiego 2008/2009. W dniu [...]r. wyżej wymieniony przedstawił zaświadczenie Uczelni potwierdzające fakt, że kontynuuje naukę powtarzając drugi semestr w roku akademickim 2009/2010, z kolei w dniu [...]r. złożył oświadczenie, iż wycofuje swoją zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych przez organ pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, pismem z dnia [...]r. M. W. poinformowano, że wobec braku jego zgody na gromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, postępowanie w niniejszej sprawie zostaje zawieszone. Pomimo to, uwzględniwszy zasadę wyrażoną w art. 100 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie kierując się dobrem osoby korzystającej ze świadczeń wszczęto postępowanie w sprawie udzielenia stronie pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, w toku którego M. W., a także jego brat złożyli stosowne zaświadczenia potwierdzające dochód rodziny, a nadto przeprowadzono wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że jej łączny miesięczny dochód od dnia 1 marca 2010 r. stanowi kwota 4.297,86 zł., na co składają się pobierane przezeń alimenty od ojca (290 zł), stypendium socjalne (767 zł) i stypendium na dożywianie (100 zł) oraz alimenty (290 zł) i stypendium naukowe (360 zł) jego brata T., a także emerytury otrzymywane przez dziadka (1.178,23 zł) i babcię (1.312,63 zł). W rezultacie, dochód na osobę w tej rodzinie wynosi 716,31 zł i przekracza 200 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, to jest kwotę 702 zł, co z mocy art. 89 ust. 5 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi przesłankę wykluczającą pobieranie spornego świadczenia. Jakkolwiek przy tym strona podpisała protokół przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, to jednak odmówiła podpisania druku dotyczącego zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz oświadczenia o prawdziwości składanych przezeń informacji. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. M. W. dał wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji kwestionując prawidłowość poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń. W pierwszej kolejności podkreślił, że wyłącznym dochodem, którym dysponuje są alimenty otrzymywane od ojca w wysokości 290 zł miesięcznie, natomiast fakt prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z dziadkami nie łączy się z otrzymywaniem od nich środków finansowych, a ogranicza się jedynie do wsparcia w formie wyżywienia. Odwołujący się dodał, że dziadkowie, jak również brat, nie mają obowiązku łożenia na jego utrzymanie, gdyż nie wynika to ani z przepisów obowiązującego prawa ani z orzeczenia wydanego przez sąd. Nadto, w obszernych wywodach strona wskazała na szereg uchybień, do jakich doszło jej zdaniem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Decyzją z dnia [...]r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania, łącznie z przybliżeniem sytuacji faktycznej rodziny skarżącego oraz powołało się na treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności na art. 88 ust. 2 i 3, art. 89 ust. 1, 2, 3 tej ustawy wywodząc, że pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki przysługuje między innymi osobie, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej, gdzie została skierowana na podstawie orzeczenia sądu i przebywała tam co najmniej rok, kontynuującej naukę w gimnazjum, szkole ponadpodstawowej, szkole ponadgimnazjalnej lub szkole wyższej, do czasu ukończenia 25 lat. Podkreśliło przy tym, że zgodnie z brzmieniem art. 89 ust. 5 cytowanej ustawy, omawiana pomoc przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 200 % kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą lub osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza 200% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W tym miejscu Kolegium zaakcentowało, że jakkolwiek organ pierwszej powołał w podstawie prawnej swojej decyzji wspomniany art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., to jednak stanowić on może podstawę odmowy przyznania spornego świadczenia, a nie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której świadczenie to zostało przyznane. Z uwagi bowiem na obowiązującą na gruncie prawa administracyjnego zasadę ochrony praw nabytych, decyzje ostateczne, na mocy których strona nabyła prawo mogą być uchylane lub zmieniane wyłącznie w nadzwyczajnych trybach uregulowanych bądź to w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 155, art. 161, art. 162 §2 K.p.a.), bądź to - z mocy art. 163 tego kodeksu, w trybie i przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Zważywszy powyższe Kolegium wywiodło, że organ pierwszej instancji nie wskazał w swojej decyzji przepisu stanowiących podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji. Równocześnie wskazało, że jedynym przepisem umożliwiającym uchylenie decyzji o przyznaniu M. W. pomocy na kontynuowanie nauki mógł być art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przewidujący możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na niekorzyść strony w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia lub wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 tej ustawy. Nawet jednak przyjąwszy taką podstawę prawną, rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne należy uznać za wadliwe, jako że uchyliło ono decyzję przyznającą stronie sporne świadczenie z mocą wsteczną, to jest od [...] r. Zdaniem organu odwoławczego stanowi to naruszenie prawa, gdyż zarówno uchylenie jak i zmiana decyzji mają charakter konstytutywny i mogą wywierać skutki prawne wyłącznie na przyszłość. Nadto Kolegium zasygnalizowało nieprawidłowość polegającą na tym, że zawieszając M. W. pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki w semestrze zimowym 2009/2010 nie zachowano formy decyzji administracyjnej wymaganej po myśli §10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnianie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 6, poz. 45 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. W. zakwestionował ustalenia organów obydwu instancji dotyczące wysokości jego dochodu ponownie podkreślając, że utrzymuje się z alimentów w kwocie 290 zł, a tym samym nie doszło w jego przypadku do przekroczenia 200% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Powtórnie przy tym zaakcentował, iż brak jest podstaw do uwzględniania w tym zakresie dochodu dziadków, skoro nie mają oni obowiązku pokrywania kosztów związanych z jego wykształceniem. Równocześnie skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na ponowne rozpatrzenie jego sprawy przez Starostę Powiatu Z. wywodząc, iż organ ten narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło bowiem uprzednio wcześniejszą decyzję tego organu i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało, że przyznanie pomocy uzależnione jest od złożenia przez stronę zaświadczenia o uczęszczaniu do szkoły. Pomimo to jednak, iż zaświadczenie takie przedłożył, organ pierwszej instancji nie przyznał mu żądanej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy a w konsekwencji nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie uchylające decyzję administracyjną z dnia [...]r., mocą której organ pierwszej instancji uchylił z dniem [...] r. decyzję własną o przyznaniu M. W. pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Uchylenie decyzji przyznającej skarżącemu prawo do spornego świadczenia nastąpiło z uwagi na przekroczenie przezeń kryterium dochodowego wskazanego w art. 89 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a zatem trzeba przyjąć, że przyczyną przedmiotowego rozstrzygnięcia była - chociaż Starosta Powiatu Z. nie sprecyzował tego w sposób wyraźny - zmiana sytuacji dochodowej strony, stanowiąca jedną z wymienionych w art. 106 ust. 5 cytowanej ustawy, przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło wspomnianą decyzję kasacyjną z dnia [...] r. wywodząc, iż została ona wydana z naruszeniem art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Jakkolwiek bowiem przepis ten umożliwia uchylenie lub zmianę decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia lub wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 tej ustawy, to jednak zarówno zmiana jak i uchylenie decyzji pierwotnej mają charakter konstytutywny i mogą wywierać wyłącznie skutki prawne ex nunc. W rezultacie, brak jest podstaw do orzekania o zmianie lub uchyleniu decyzji z mocą wsteczną. Należy w tym miejscu odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd zbieżny z prezentowanym przez Kolegium. Miało to miejsce w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 654/10, niepubl.) oraz z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt OSK 1582/09, niepubl.) gdzie zwrócono uwagę, że pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Podkreślono przy tym, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej takiej regulacji nie zawiera i dlatego, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w tym unormowaniu organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swojego rozstrzygnięcia, orzekając o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia na przyszłość. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu w całości. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, dopuszcza zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku pobrania nienależnego świadczenia, którym w świetle art. 6 pkt 16 tej regulacji, jest między innymi świadczenie pobrane wskutek niepoinformowania przez stronę o zmianie jej sytuacji materialnej lub osobistej mającej wpływ na przyznanie pomocy społecznej lub jej zakres. Niezależnie zresztą od kwestii nienależnego świadczenia, tego rodzaju zmiana sytuacji materialnej lub osobistej pozwala na zastosowanie wymienionego art. 106 ust. 5. Zwrócić należy uwagę na to, że omawiany przepis przewiduje wydanie zarówno decyzji związanych, jak i uznaniowych, zaś przypadek dotyczący zmiany sytuacji materialnej lub osobistej strony odnosi się do tej pierwszej kategorii decyzji. Oznacza to, iż w razie wystąpienia owej zmiany, organ jest zobligowany decyzję zmienić lub uchylić, i to - co trzeba zaakcentować - z chwilą, gdy taka zmiana nastąpiła. Ratio legis cytowanego art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. polega bowiem na tym, aby pomoc społeczna obowiązywała tylko w czasie, w którym strona spełnia warunki jej przyznania. Nie chodzi tu zatem o decyzję konstytutywną w czystej postaci. W rezultacie, nie sposób zgodzić się z koncepcją, że decyzja związana z art. 106 ust. 5 wspomnianej ustawy ma działać jedynie ex nunc, a za wsteczny okres można ustalać tylko należność z tytułu nienależnego świadczenia w trybie art. 104 ust. 3 tego aktu prawnego. Prowadziłoby to bowiem do jaskrawej niekonsekwencji, gdyż za nienależnie pobrane należałoby uznać świadczenie pobrane w okresie obowiązywania decyzji jej przyznającej. Niewątpliwie występowałaby wówczas sprzeczność między tymi dwiema decyzjami, co nie jest do pogodzenia z wymogami państwa prawa. W konsekwencji, należy przyjąć, że w przypadku pobrania nienależnego świadczenia, a także w przypadku wystąpienia zmiany sytuacji majątkowej lub osobistej strony, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 tej ustawy powinna wywierać skutki prawne od chwili zdarzenia powodującego utratę przez stronę prawa do pobierania określonego świadczenia (podobne stanowisko wyraził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 984/08, niepubl.). Jakkolwiek więc, co do zasady, decyzja wydana w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej obowiązuje ex nunc, to jednak - w przypadku bądź to pobrania nienależnego świadczenia bądź też zmiany sytuacji materialnej lub osobistej strony - jej skutki prawne powstaną w momencie tego zdarzenia. Należy zwrócić uwagę, że koncepcja, zgodnie z którą decyzja taka, jako bezwzględnie konstytutywna nie może sięgać swoimi skutkami wstecznie, została wypracowana na gruncie klasycznego prawa administracyjnego, a zatem takiego, w ramach którego organ administracji działał władczo. Z kolei od czasu, gdy swoją pozycję zdobyła administracja świadcząca, dotychczasowe konstrukcje teoretyczne muszą zostać ponownie przeanalizowane. Nawet bowiem najbardziej utrwalone koncepcje teoretyczne mogą ulec zmianie w następstwie wprowadzonych unormowań prawnych. Nie budzi wątpliwości, że administracja świadcząca powinna dysponować instrumentami pozwalającymi na domaganie się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wiąże się to jednak z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, na mocy którego dane świadczenie zostało przyznane. Do tego momentu osoba otrzymująca świadczenie będzie mogła zasadnie utrzymywać, że zostało jej ono przyznane w sposób prawidłowy. Skoro zaś zachodzi konieczność weryfikacji decyzji pierwotnej - przyznającej świadczenie - to konsekwencją tego jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W związku z tym, rozstrzygnięcia dzisiaj podejmowane swoimi skutkami będą oddziaływały w sposób wsteczny. Takie rozwiązanie znajduje umocowanie w przepisach prawa i z tego powodu wskazana teoria musi ulec korekcie (por: S. Nitecki - "Pomoc Społeczna - procedury i tryb przyznawania świadczeń", Gaskom, Wrocław 2009, str., 198 oraz T. Woś - "Moc wiążąca aktów administracyjnych" PWN Warszawa 1978 r. , str. 65). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, jako że zastosowana przez Kolegium wykładnia art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mogła wpłynąć na wynik sprawy. W przypadku bowiem, gdyby w sprawie zaistniała jedna z przesłanek wskazanych w tym unormowaniu, a w szczególności zmiana sytuacji dochodowej bądź osobistej strony rzutująca na prawo do spornego świadczenia - uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r. mogłoby być nieuzasadnione. Tego jednak, czy wspomniane przesłanki wystąpiły, organ odwoławczy nie poddał ocenie. W uzasadnieniu swojej decyzji zacytował jedynie ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie sytuacji majątkowej i osobistej strony nie zajmując wobec tych ustaleń żadnego stanowiska. Uchylenie rozstrzygnięcia kasacyjnego organu pierwszej instancji uzasadnił natomiast w zasadzie wyłącznie tym, iż z mocą wsteczną eliminowała ona z obrotu prawnego akt przyznający świadczenie. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych, argumentacja taka jest jednak chybiona, a skoro zaskarżony akt opiera się przede wszystkim na niej, musi zostać uchylony przez Sąd jako wadliwy. Poza omawianym zarzutem, Kolegium zwróciło wprawdzie uwagę na jeszcze jedno inne uchybienie polegające na zawieszeniu pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki w semestrze zimowym roku szkolnego 2009/2010 bez zachowania formy decyzji administracyjnej wymaganej z mocy §10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 6, poz. 45 ze zm.). Błąd ten - jakkolwiek bezsporny - to jednak nie jest on tego rodzaju, aby mógł uzasadniać eliminację z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej, gdyż nie wpłynął w sposób istotny na wynik postępowania, jakim było rozstrzygnięcie o uchyleniu z dniem 1 marca 2010 r. decyzji przyznającej świadczenie. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. raz jeszcze rozpatrzy odwołanie strony powtórnie dokonując oceny decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W tym zakresie Kolegium uwzględni wskazania Sądu dotyczące możliwości uchylenia lub zmiany decyzji o przyznaniu świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem wstecznym. Podda przy tym weryfikacji inne zagadnienia związane z decyzją zakwestionowaną przez M. W., przede wszystkim badając, czy okoliczności sprawy wyczerpują przesłankę wskazaną w art. 105 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na zmianie sytuacji dochodowej bądź osobistej strony mającej wpływ na prawo do spornego świadczenia, a co za tym idzie, czy Starosta Powiatu Z. miał podstawy, aby uchylić swoją wcześniejszą decyzję o przyznaniu wyżej wymienionemu pomocy na kontynuowanie nauki. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.