IV SA/Gl 558/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 257 złotych (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b), art. 73 ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) - zwana dalej "ustawą o promocji zatrudnienia", oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczono o odmowie przyznania A.W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A.W. w dniu [...] został zarejestrowany jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...]. Z powodu wznowienia wykonywania działalności gospodarczej A.W. w dniu [...] utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. Ponownej rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej dokonał w dniu [...] przedkładając wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z którego wynika, że od dnia [...] zgłosił zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie organu strona nie spełnia warunków do nabycia prawa do zasiłku na okres uzupełniający w oparciu o przepis art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu m.in. podjęcia pozarolniczej działalności i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest bowiem zaprzestaniem jej prowadzenia. Organ uznał, że strona nie spełnia również warunku określonego w art. 73 ust. 7 ww. ustawy, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji nie udokumentowała 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku. Organ ustalił, że A.W. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania ([...]- [...]) zamiast wymaganego okresu w wymiarze 365 dni udokumentował 241 dni okresu uprawniającego do zasiłku, na który składa się okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] do dnia [...] (108 dni) oraz okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu z ww. tytułu od dnia [...] do [...] (133 dni). W odwołaniu A.W. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "w przypadku ponownej rejestracji osoby, którą posiadając prawo do zasiłku, rozpoczęła pozarolniczą działalność gospodarczą, która następnie zawiesiła i zarejestrowała się w okresie krótszym niż 365 dni od dnia utraty statusu bezrobotnego, nie można przyznać prawa do zasiłku uzupełniającego na podstawie art. 73 ust. 5 cyt. ustawy, bowiem zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zaprzestaniem jej prowadzenia." Podniósł, że organ bezpodstawnie zawęził znaczenie zwrotu "zaprzestanie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej" do zwrotu "trwałe zakończenie działalności gospodarczej". Przedsiębiorca wykonując działalność gospodarczą na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, może bowiem zaprzestać wykonywania takiej działalności bądź tymczasowo – w formie zawieszenia działalności gospodarczej, bądź trwale – w formie zakończenia działalności gospodarczej. Oznacza to, że zarówno zawieszenie działalności gospodarczej jak i jej zakończenie stanowią rodzaj zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej , o którym mowa między innymi w art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. Dodał, że powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 325/11. Ponadto odwołujący się zauważył, że ustawa o promocji zatrudnienia nie definiuje pojęcia zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności, wobec czego nie ma przeciwwskazań aby czasowe zawieszenie działalności gospodarczej na mocy art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie dawało osobie uprawnionej prawa do zasiłku na mocy art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. Powołałał się przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Lublinie z 3 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 498/13. Zdaniem odwołującego się w dniu wydania decyzji spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 5 do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dodatkowo podkreślił, że decyzja stoi w sprzeczności z celem ustawy, tj. łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, bowiem zawieszenie działalności gospodarczej zamiast jej trwałej likwidacji może umożliwić jej wznowienie w przypadku wystąpienia korzystnych warunków gospodarczych. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 73 ust. 5 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia, również stwierdził, że w sprawie A.W. nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 5 tej ustawy, bowiem strona nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie zawiesiła działalność gospodarczą. Natomiast zasiłek na okres uzupełniający w trybie art.73 ust. 7 ww. ustawy stronie nie przysługuje, gdyż udokumentowała ona jedynie 241 dni uprawniających do zasiłku, z wymaganych 365 dni zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że zawieszenie działalności na podstawie art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy odróżnić od faktycznego zaprzestania prowadzenia działalności. W okresie zawieszenia przedsiębiorca nie może bowiem wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Może natomiast dokonywać wszelkich czynności niezbędnych do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów, przyjmować należności, regulować zobowiązania powstałe wcześniej, zbywać środki trwałe i wyposażenie, uczestniczyć w postępowaniach związanych z działalnością, osiągać przychody finansowe także z działalności prowadzonej przed zawieszeniem. Pozostaje on zatem nadal osobą prowadzącą działalność gospodarczą w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu, wypadkowemu od dnia rozpoczęcia działalności , z wyłączeniem okresu, w którym wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Skłania to do wniosku, że zawieszenie działalności gospodarczej na podstawie art. 14a ww. ustawy nie jest równoznaczne z zaprzestaniem działalności, ale oznacza jej ograniczenie – do czynności dozwolonych na podstawie ustawy w okresie zawieszenia. Decyzję Wojewody A.W., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku ponownej rejestracji osoby, która posiadając prawo do zasiłku, rozpoczęła pozarolniczą działalność gospodarczą, która następnie zawiesiła i zarejestrowała się w okresie krótszym niż 365 dni od dnia utraty statusu bezrobotnego, nie można przyznać prawa do zasiłku uzupełniającego na podstawie art. 73 ust. 5 cyt. ustawy, bowiem zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zaprzestaniem jej prowadzenia. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zaprezentowaną uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto jako bezpodstawne wskazano twierdzenie organu, że przedsiębiorca w okresie zawieszenia jest nadal osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Zwrócono przy tym uwagę na definicję legalną "bezrobotnego" określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) tiret pierwszy ustawy o promocji zatrudnienia, co oznacza osobę, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej a okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. Zauważono, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia (...), której głównym celem było wprowadzenie zmian, które doprecyzowują przepisy budzące wątpliwości interpretacyjne oraz dostosowanie przepisów ustawowych do przepisów wynikających z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ponadto po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), zwanej jak dotychczas "ustawą o promocji zatrudnienia" . Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania po ustaniu zatrudnienia zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4 ( tj. m.in. o okres karencji określony w art. 75 ust. 1 – 3 ustawy). Niewątpliwie celem wskazanego uregulowania jest dążenie do nieosłabiania motywacji do podejmowania przez bezrobotnych mających prawo do zasiłku aktywności zawodowej bądź decydowania się na pozyskiwanie innych środków utrzymania. Przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f) zmienionym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia (...),bezrobotnym może być osoba, która - oprócz spełnienia innych wymagań określonych przez ustawę-nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wnioski o wpis - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Jednocześnie ustawodawca przyznał osobie, która zarejestrowała się w okresie zawieszenia działalności gospodarczej prawo do zasiłku po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania (art. 75 ust. 2 pkt 2), analogicznie traktując tą sytuację z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika (pracownicy ci mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych dopiero po upływie 90 dni od dnia rejestracji). W sprawie jest bezsporne, że skarżący w związku z zawieszeniem działalności gospodarczej został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w dniu [...] oraz nabył prawo do zasiłku od dnia [...] (po upływie 90 dni od dnia rejestracji art. 72 ust. 2 pkt 2 ustawy). Przed upływem okresu pobierania zasiłku utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] z powodu wznowienia zawieszonej działalności gospodarczej. Po ponownym jej zawieszeniu w dniu [...], zarejestrował się w PUP w dniu [...], a więc w okresie 14 dni od dnia zawieszenia działalności. Sporna jest natomiast kwestia, czy zawieszenie działalności gospodarczej mieści się w kategorii pojęcia zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności, o której mowa w art. 73 ust. 5 cyt. ustawy. Organy uznały bowiem iż zawieszenie działalności gospodarczej nie stanowi zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności, w związku z tym, mimo spełnienia pozostałych przesłanek tj. utraty statusu bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej i zarejestrowania się w urzędzie pracy w terminie 14 dni od dnia zawieszenia działalności odmówiły skarżącemu przyznania prawa do zasiłku. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zajętego przez organy stanowiska. Słusznie wskazał skarżący, że ustawa o promocji zatrudnienia nie definiuje pojęcia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z tym skorzystać należy z systemowej wykładni prawa i sięgnąć do ustawy regulującej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U z 2013 poz. 672 ze zm. ). Ustawa ta w art. 14 a reguluje instytucję zawieszenia działalności gospodarczej, która pociąga za sobą zmianę wpisu w CEIDG (art. 30 ust. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 14 a ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Przepis ten w ust. 3 przewiduje, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów. Natomiast w art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy ustawodawca posługuje się pojęciem "trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej", co skutkuje wykreśleniem wpisu z ewidencji. W świetle przedstawionych uregulowań niewykonywanie działalności gospodarczej może mieć zatem charakter trwały bądź okresowy i w rezultacie prowadzić bądź do zakończenia bądź zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, co wymaga zgłoszenia do ewidencji. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że niewykonywanie działalności gospodarczej, w związku z jej zawieszeniem, powinno być utożsamiane z pojęciem "zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności", którym posługuje się art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia. Ustawa ta nie zawiera regulacji szczególnych, wyłączających możliwość przyznania zasiłku osobie, która podjęła decyzję o zawieszeniu działalności gospodarczej i tym samym zaprzestała wykonywania działalności zarobkowej. Wręcz przeciwnie, ustawodawca w komentowanym art. 73 ust. 5 mówi o tym, że osoba spełniająca wskazane w tym przepisie kryteria, posiada prawo do zasiłku. Tym samym Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 498/13 oraz WSA w Szczecinie z 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1135/13 (dostępne na stronie internetowej CBOSA). Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji winien zatem podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i przyjmując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § P.p.s.a.