IV SA/Gl 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka - spr. Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej Kpa), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: Kp) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. G.– od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] r., nr [...] orzekającej o braku podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej – pylicy krzemowej płuc wymienionej w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych – w całości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie uznania u J. G. choroby zawodowej toczy się ponownie w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2116/13, mocą którego uchylono zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/GI888/12 oddalający skargę J. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., [...]w przedmiocie choroby zawodowej. Orzeczenia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. odmówił stwierdzenia u strony choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc wymienionej w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Decyzję wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na pyły zwłókniające i orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (WOMP) w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] r. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (IMPiZŚ) w S. z dnia [...] r. oraz uzupełnione orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożył J. G. zarzucając, że niekorzystna dla niego decyzja została oparta na orzeczeniach WOMP oraz IMPIZŚ w S., które – w jego ocenie – nie uwzględniają badań z urządzeń wyższej rozdzielczości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u strony PWIS przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 Kodeksu pracy, która stanowi, iż "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych ". Podkreślono, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że J. G. pracował na stanowisku mistrza elektryka i mistrza branżowego elektryków w narażeniu na pyły zwłókniające zawierające wolną krzemionkę. Nadmieniono, że był on badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. – Poradnia Chorób Zawodowych w S., (WOMP) gdzie lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – pylicy płuc wym. w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia R.M. w sprawie chorób zawodowych, gdyż wykonane badanie radiologiczne z dnia 29 września 2011 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających upoważniających bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem do rozpoznania pylicy płuc. W dalszej kolejności podkreślono, że analiza dostarczonej dokumentacji medycznej wykazała, że J. G. w dniu [...] r. był operowany w Klinice [...] w Z. z powodu guza płata lotnego płuca lewego. Wynik badania histopatologicznego wykazał: "Guzek pyliczy z odczynem zapalnym złożony z histiocytów. Utkania npl nie znaleziono". Wskazano także, że w okresie 11 czerwca 2002 r.-13 czerwca 2002 r. był on hospitalizowany w Klinice [...] w Z. – w opisie zdjęcia rtg płuc określono: "dyskretne zmiany włókniste u podstawy płuc". Lekarze diagności podnieśli, iż we wnioskach z badania TK klatki z dnia [...] 2011 r. stwierdzono: "Obustronnie w dolnych partiach płuc widoczne są liczne pozapalne zwłóknienia oraz zrosty przeponowo-opłucnowe. Poza tym obraz narządów klatki piersiowej w granicach normy". Stąd też wyniki badań obrazowych płuc, opisane powyżej, jak również pojedynczy "guzek pyliczy" o niecharakterystycznym obrazie histopatologicznym (w opisie brak jest informacji o obecności makrofagów lub szkliwieniu w obrębie guzka) nie uzasadniają rozpoznania u strony pylicy płuc. Zaakcentowano przy tym, że podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (ILO) z 1980 r. Badanie radiologiczne z dnia [...] 2011 r. nie ujawniło zagęszczeń ogniskowych odpowiadających efektom oddziaływania pyłów zwłókniających. Resumując organ odwoławczy podniósł, że lekarze orzecznicy WOMP w S., biorąc pod uwagę ocenę narażenia zawodowego, analizę dostarczonej dokumentacji medycznej, wyniki badania podmiotowego i przedmiotowego oraz obraz radiologiczny płuc - nie stwierdzili podstaw do rozpoznania bezspornego lub z wysokim prawdopodobieństwem pylicy krzemowej płuc. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że J. G. był ponownie badany w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (IMPiZS), gdzie lekarze specjaliści po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji, w tym zdjęć RTG klatki piersiowej w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. i orzeczeniu lekarskim uzupełnionym z dnia [...] r. również nie znaleźli podstaw do rozpoznania pylicy płuc. Podsumowując, organ odwoławczy zaznaczył, iż pomimo udokumentowanego narażenia zawodowego na pyły zwłókniające stwarzającego ryzyko wystąpienia pylicy płuc - zważywszy na obowiązujące w zakresie chorób zawodowych kryteria diagnostyczno-orzecznicze lekarze specjaliści WOMP oraz IMPiZS nie znaleźli podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej - pylicy płuc. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż proces pyliczy przebiega powoli i nie wymaga weryfikacji radiologicznej w krótkim okresie czasu, dlatego też w rozpoznawaniu pylicy płuc nie stosuje się ograniczenia czasowego i choroba ta może być rozpoznawana nawet długo po ustaniu narażenia zawodowego, np. podczas kolejnych radiologicznych badań kontrolnych w wyznaczonych placówkach medycznych. Po rozpoznaniu pylicy płuc może zostać wszczęte kolejne postępowanie prowadzące do stwierdzenia choroby zawodowej. Podstawą rozpoznania klinicznego pylicy płuc jest stwierdzenie na pełnowymiarowym zdjęciu rtg klatki piersiowej w pozycji tylno-przedniej zmian ogniskowych w płucach mogących odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych z kręgu pylic opiera się na metodzie porównawczej standardów rtg klatki piersiowej - wydanych przez Międzynarodowe Biuro Pracy w Genewie, traktowanych jako zalecenia pomocne przy wydawaniu orzeczeń lekarskich - z radiogramami badanego. Klasyfikacja ta nie implikuje prawnych definicji pylicy ani zasad oceny zdolności do pracy i uprawnień do odszkodowania, ale umożliwia systematyczny i porównywalny opis radiologicznych zmian w obrębie narządów klatki piersiowej, wywołanych wdychaniem pyłów i jest przeznaczona do oceny radiogramów tylno-przednich klatki piersiowej. W przypadku zaś strony nie stwierdzono obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Stąd też, w opinii organu odwoławczego, powyższe przesłanki musiały skutkować odmową stwierdzenia u J. G. choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc wym. w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący wskazał, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji. Podnosił, że ma zastrzeżenia co do sposobu orzekania przez wyznaczone prawem instytucje, a głównie orzeczenia lekarzy medycyny pracy na wszystkich szczeblach badań, przede wszystkim tych, które były wynikiem jego odwołań. Nadmienił, że jego zdaniem w 2012 r. miał prawo do stosowania w celu postawienia rzetelnej diagnozy z rozwiązań techniki medycznej na miarę roku 2012. Podkreślił, iż warunki jego pracy były takie, które bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem działania czynników szkodliwych w środowisku pracy, albo ze sposobem wykonywania pracy, stwarzały narażenie zawodowe, które mogło przyczynić się do powstania choroby pylicy płuc. W opinii skarżącego zadaniem organów państwowych jest dochodzenie do ustaleń na podstawie najnowszych i najdokładniejszych metod diagnozowania stosowanych w medycynie, a wyników z badań tomograficznych których udostępnienie oferował, nie wzięto pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/GI 888/12 oddalił skargę. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zgromadzono materiał dowodowy pozwalający zasadnie przyjąć, że skarżący w całym okresie zatrudnienia pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - pylicy krzemowej płuc. Sąd w tym zakresie podzielił ustalenia i wnioski organów orzekających w sprawie, zauważył nadto, że okoliczność ta nie jest sporna. Podkreślił także, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne było jeszcze rozpoznanie tego schorzenia przez uprawnioną placówkę diagnostyczną. W związku z tym, na co zwrócił uwagę, skarżący był badany w dwóch takich jednostkach medycznych, a orzeczenia wydane w sprawie skarżącego były zasadniczo zbieżne. Zaakcentował, że lekarze specjaliści orzekli o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – pylicy płuc wym. w poz. 3.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia R.M. w sprawie chorób zawodowych. Zdaniem Sądu - zrozumiałe jest stanowisko jednostek diagnostycznych i organu odwoławczego co do koniecznych objawów radiologicznych, by mogły być one kwalifikowane jako pylica. Niewątpliwie dla celów terapeutycznych celowe jest wykrycie zmian chorobowych jak najwcześniej i to przy użyciu coraz lepszego sprzętu medycznego. Natomiast dla diagnostyki chorób zawodowych właściwe jest stosowanie jednolitych dla wszystkich procedur i opieranie się na wynikach, które w sposób w miarę pewny pozwalają zakwalifikować określone objawy jako chorobę znajdującą się w wykazie chorób zawodowych, co niekoniecznie jest możliwe w jej początkowych stadiach. W tym kontekście należy rozumieć potraktowanie przez jednostki diagnostyczne badań HRCT jako niereferencyjnych. Wynika to z całościowo potraktowanej treści orzeczeń lekarskich. W ocenie Sądu skoro ta opinia ma charakter opinii biegłego, wówczas organ prowadzący postępowanie jest nią związany. Sąd uznał, że organ odwoławczy w oparciu o art. 80 kpa dokonał oceny uzupełniającego orzeczenia lekarskiego strony i "słusznie nie znalazł podstaw do kwestionowania ich wiarygodności". Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2116/13 powyższe rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji uznał, że zarówno orzeczenie WOMP w K. z dnia [...] r. (nr [...]), jak i IMPIZŚ "nie zostało poddane wnikliwej analizie z punktu widzenia tego, czy w istocie odpowiadają wymaganiom określonym w treści art. 84 § 1 K.p.a., w tym znaczeniu czy nie są pozbawione należytego uzasadnienia i jako takie mogą służyć za podstawę wydania decyzji". Jednocześnie orzekł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wykładnię przedstawioną wyżej i ponownie oceni skarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Na wstępie wypada także przypomnieć, że – zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak–Molczyk (w:) H. Knysiak–Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Ponadto podkreślenia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/GI 888/12 i przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko, którym sąd pierwszej instancji jest związany. Mając powyższe na uwadze niezbędnym jest odniesienie się do wykładni prawa zawartej w przywołanym powyżej wyroku sądu drugiej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mając do dyspozycji orzeczenie lekarskie (opinie) zbyt lakoniczne i nie wyjaśniające w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u osoby badanej jednostki chorobowej, organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przepisami procedury administracyjnej. Zaakcentował, że "organ odwoławczy nie poczynił rozważań w kwestii wyjaśnienia jakie zmiany należy uznać za "dostateczne" dla stwierdzenia pylicy płuc, a odwołanie się standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. należy uznać za niewystarczające dla uzasadnienia stanowiska organu. Wbrew ciążącemu na organach obowiązkowi nie wyjaśniono zatem wszelkich okoliczności sprawy. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie za Naczelnym Sądem Administracyjnym uznaje, że organ winien wyjaśnić z jakich przyczyn nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego i co stanowi o stwierdzeniu bądź nie przedmiotowej choroby. W konsekwencji powyższego należy zaaprobować pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, że orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w . – Poradnia Chorób Zawodowych w S. z [...] r. nr [...] nie daje podstaw do powzięcia wiedzy w tym zakresie, a takie braki czynią decyzję przedwczesną. Zdaniem składu orzekającego organ inspekcji sanitarnej winien – w oparciu o wskazane powyżej regulacje prawne, a także mając na względzie konieczność respektowania przytoczonych powyżej zasadniczych konstatacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także przytoczonych przez Sąd rozważań sądu drugoinstancyjnego – dążyć do wyeliminowania zauważonych uchybień, a następnie rozstrzygnąć kwestię choroby stwierdzonej u strony w aspekcie jej etologii o podłożu zawodowym, stosując się do powyższych uwag i wskazówek Sądu. Podsumowując w ocenie Sądu organy administracji orzekające w sprawie naruszyły zasadę wynikającą z art. 7 Kpa, przewidującą obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy przed podjęciem decyzji. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, wobec zaistnienia powyżej wskazanych braków postępowania, a więc nie podjęcia w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego a wpływających na ustalenia zawarte w wydanych już w danym przedmiocie ostatecznych i prawomocnych orzeczeniach, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.