IV SA/Gl 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] r. P. K. domagał się umorzenia zadłużenia z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz jego córki M. M. przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. W uzasadnieniu wniosku zaznaczył, że od dnia [...] r. jest tymczasowo aresztowany i przebywa w Areszcie Śledczym w Ł., nadto ma możliwości zatrudnienia i jest w bardzo trudnej sytuacji materialnej, co potwierdza przeprowadzony z nim wywiad środowiskowy. Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 732 z późn. zm.), odmówił P. K. umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz GOPS L. w kwocie [...] -zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. przyzna została zaliczka alimentacyjna na rzecz osoby uprawnionej – M. M. w wysokości 170,- zł. miesięcznie na okres od [...] r. do [...] r., a łączna kwota wypłaconych zaliczek alimentacyjnych wyniosła [...],- zł. Zdaniem organu należało odmówić żądaniu strony z uwagi na fakt, że wysokość zadłużenia jest kwotą realną do spłaty, a po odbyciu kary pozbawienia wolności jej sytuacja dochodowa może ulec zmianie i zaistnieje możliwość spłaty zaległości. W odwołaniu o powyższej decyzji P. K. wniósł o jej zmianę poprzez umorzenie należności w całości. W ocenie odwołującego organ nie wziął pod uwagę przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jego sytuacji majątkowej oraz zdrowotnej, która uzasadnia objęcie opieką socjalną i medyczną, gdyż posiada kategorię zdrowia "D". Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji odwołujący po zakończeniu odbywania kary nie będzie w stanie podjąć pracy, gdyż sam będzie wymagał opieki ze względu na liczne choroby. Dodatkowo podniósł, że posiada zadłużenie z tytułu zaległych alimentów w kwocie [...] –zł., zaległości względem ZUS w kwocie [...]-zł. oraz ma ponosić alimenty na drugą córkę w wysokości [...],- zł. miesięcznie. W konsekwencji jego sytuacja osobista uzasadnia umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Przepis ten nie nakłada obowiązku przyznania ulgi, ale daje uprawnienie, które uzależnione jest od wystąpienia zdarzenia i okoliczności nadzwyczajnych, nagłych losowych przypadków, których ocena należy do organu podejmującego decyzję. Oznacza to, że udzielenie ulgi odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego, które jest konstrukcją prawną, dającą organowi możliwość udzielenia bądź odmowy przyznania ulgi, w granicach wyznaczonych przez prawo. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja jest prawidłowa, bowiem możliwość umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego jest wyjątkiem od powszechnego obowiązku alimentacyjnego wynikającego z art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 z późn. zm.). Nadto, udzielenie ulgi na obecnym etapie postępowania byłoby sprzeczne z aspektem społecznym i interesem ogólnym państwa. P. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i umorzenia kwoty zadłużenia wynikającej z wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Podniósł, że rozstrzygnięcie jest arbitralne, niesłuszne i krzywdzące, bowiem organ nie wziął pod uwagę jego stanu zdrowia skutkującego jego niezdolnością do pracy zarobkowej oraz nie uwzględnił okoliczności, że ma zadłużenie z tytułu świadczeń alimentacyjnych na dwie córki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd w zakresie swojej właściwości bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co wynika z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a. Nadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności takiego aktu dokonuje także z urzędu, gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na jej charakter, który wyznaczał zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Unormowanie zawarte w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 732 z późn. zm.) pozwala organowi właściwemu wierzyciela umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Organ prawidłowo zaznaczył, że przepis ten nie nakłada na organ obowiązku umorzenia zaległości, ale daje wyłącznie takie uprawnienie jeżeli wystąpią pewnego rodzaju okoliczności, których ocena zależy do orzekającego organu. Użyty w tym przepisie przez ustawodawcę zwrot "może" wyraźnie wskazuje, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Jednakże uznanie administracyjne nie może być rozumiane jako niczym nieograniczona dowolność. Możliwość, a nie obowiązek zastosowania określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia przede wszystkim organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób uzasadnić swoją decyzję, umożliwiając sądowi kontrolę jego stanowiska. Nadto, obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowej w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego są nawet większe niż przy zastosowaniu określonych w ustawie przesłanek, albowiem w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny sprawy, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 K.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oraz czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wymaga podkreślenia, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ uchybił wskazanym przepisom postępowania, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie odniosły się do meritum sprawy oraz nie poddały szczegółowej analizie materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych. Zauważyć przyjdzie, że żaden z tych organów nie odniósł się do ustaleń zawartych w wywiadzie środowiskowym, na którego przeprowadzenie skarżący powołał się w treści wniosku z dnia [...] r. Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym organ w toku przedmiotowego postępowania winien rozważyć, czy przy uwzględnieniu sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnik alimentacyjny ma możliwość wykonania zobowiązania. Innymi słowy organ winien sprawdzić, czy zwrot należności nie wywoła u osoby zobowiązanej niedostatku, a więc braku możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych i czy ta osoba jest w stanie spłacić zadłużenie. Organy orzekające skupiły się wyłącznie na przytoczeniu podstawy prawnej decyzji oraz jej interpretacji, bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności faktycznych mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czyli sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, jako dłużnika alimentacyjnego. Zabrakło w uzasadnieniu obu decyzji odwołania się do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku i w odwołaniu. Zupełnie pominięto okoliczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł., którego brak jest w aktach administracyjnych doręczonych do tut. Sądu oraz zaświadczenia komorników sądowych i Aresztu Śledczego w Ł., w którym skarżący obecnie odbywa karę pozbawienia wolności. Z twierdzeń skarżącego wynika, że jest on osobą schorowaną, nie posiadającą żadnego źródła utrzymania, ani innych zasobów materialnych, dodatkowo zadłużoną na kwotę [...]- zł. (stan na dzień [...] r.), a egzekucja powyższego zadłużenia z tytułu alimentów okazała się bezskuteczna. Okoliczności powyższe należało szczegółowo wyjaśnić. Tymczasem organ odwoławczy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani słowem nie odniósł się do tych okoliczności, tak jakby nie zostały one zauważone i poddane jakiejkolwiek ocenie. Tym samym naruszył przepisy postępowania podejmując rozstrzygnięcie bez szczegółowej analizy zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego. Oznacza to, że organ odwoławczy naruszył wskazane w art. 7, art. 77, art. 80 § 1 K.p.a. zasady postępowania administracyjnego i w konsekwencji orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem rolą tego organu nie jest wyłącznie kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej. Z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika bowiem, że organ odwoławczy, w wyniku wniesionego odwołania ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Wówczas ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy nie polega na ponownym przeprowadzeniu dowodów, jeśli były prawidłowo przeprowadzone już wcześniej, ale przejawia się przede wszystkim w uzupełnieniu dotychczas zebranego materiału dowodowego, jeżeli potrzeba taka wyłoni się w toku postępowania odwoławczego. Sprawą organu odwoławczego jest natomiast odniesienie się do okoliczności podniesionych w odwołaniu i rozważenie, czy w świetle tych okoliczności powinno dojść do oceny odmiennej niż ta, którą przeprowadził organ pierwszej instancji. Wyrazem rozważenia całokształtu okoliczności sprawy jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym powinno się znaleźć odzwierciedlenie toku rozumowania organu. W tym stanie rzeczy, wyżej wskazane i opisane uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien przeprowadzić szczegółową analizę sytuacji rodzinnej i osobistej skarżącego, w tym również dochodowej oraz ustalić, czy spłata przez niego zadłużenia jest w rzeczywistości możliwa oraz rozważyć okoliczności podniesione w odwołaniu, które dotychczas były pominięte przez ten organ. Z przytoczonych powyżej względów, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji uznając, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie zastosowano art. 152 p.p.s.a.