IV SA/Gl 57/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego M. K. kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt zł. i dwadzieścia gr.) kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć zł. i dwadzieścia gr.) z tytułu podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie odwołania M. G. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., Nr [...], przyznającej jej dodatek mieszkaniowy za okres od 1 lutego 2009 r. do 31 lipca 2009 r. do czasu wydania prawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ze skargi M. G. na decyzję SKO w K. z dnia [...] r. Nr [...] . W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazany został art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z [...] r. uchyliło wcześniejszą zapadłą w sprawie decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uchyloną decyzją organ I instancji przyznał M. G. prawo do dodatku mieszkaniowego w wysokości 149, 01 zł miesięcznie za okres od 1 lutego 2009 r. do 31 lipca 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta T. wydał decyzję z dnia [...] r. przyznającą M. G. po raz drugi dodatek mieszkaniowy za okres od 1 lutego 2009 r. do 31 lipca 2009 r. w tej samej co poprzednio wysokości. Z decyzja tą nie zgodziła się strona wnosząc od niej odwołanie do SKO w K. Rozpatrując wniesione odwołalnie Kolegium uznało za konieczne zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na wniesienie przez M. G. skargi do WSA w Gliwicach na poprzednio wydaną jego kasacyjną decyzję z dnia [...] r. W dacie orzekania przez organ skarga ta nie została jeszcze bowiem rozpatrzona przez sąd administracyjny, a organ odwoławczy uznał, że orzeczenie to stanowi zagadnienie wstępne w sprawie toczącej się z kolejnego odwołania M. G. Z postanowieniem tym nie zgodziła się M. G. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO w K. We wniosku tym nie odniosła się wprost do zaskarżonego orzeczenia, natomiast podniosła szereg argumentów kwestionujących prawidłowość obliczenia przez organ I instancji wysokości należnego jej dodatku mieszkaniowego w zaskarżonej przez nią decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a., SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. W uzasadnieniu uznało kwestionowane przez stronę orzeczenie za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. Ma. G. wniosła skargę zarówno na postanowienie SKO w K. z dnia [...] r., jak i z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi nie zostały podniesione konkretne zarzuty w stosunku do zaskarżonych postanowień. Skarżąca zakwestionowała w niej jedynie, stanowisko Kolegium, które zawieszając postępowanie w sprawie wskazało, że przysługuje jej tylko w wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenie. W jej ocenie dowodzi to, że organ założył z góry, iż wniosek taki nie przyniesie żadnych efektów, co potwierdziło postanowienie z dnia [...] r. W pozostałej części uzasadnienia skargi M. G. wskazała na motywy, jakimi kierowała się wnosząc skargę na poprzednią decyzję SKO z dnia [...] r. oraz przedstawiła szereg argumentów kwestionujących prawidłowość decyzji organu I instancji, w której nie uwzględniono wszystkich ponoszonych przez nią kosztów związanych z utrzymaniem lokalu. Podniosła, że w poprzedniej skardze nie kwestionowała sentencji zaskarżonej decyzji lecz jej uzasadnienie, w którym organ ten nakazał przeprowadzenie Prezydentowi Miasta T. jedynie analizy porównawczej ponoszonych przez nią opłat w stosunku do opłat obowiązujących w lokalach wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Konsekwencją tej decyzji była zaś, w jej ocenie, decyzja tego organu wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przyznająca jej dodatek mieszkaniowy w takiej samej co poprzednio wysokości. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie, w aspekcie jego zgodności z prawem, jak nakazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), uznał bowiem, że zapadło ona z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać jednocześnie należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd badał legalność zaskarżonego aktu nie będąc związany, zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wątpliwości skarżącej dotyczącej prawidłowości pouczenia zawartego w postanowieniu SKO w K. z dnia [...] r. Odnosząc się do tych wątpliwości skarżącej należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez rożne organy. Zasadę tę należy odnieść także do postanowień zapadłych w toku postępowania administracyjnego, które nie rozstrzygają o istocie sprawy, a od których stronie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego, z którym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, należy zgodnie z przyjętym orzecznictwem traktować jako wydane przez organ I instancji, dlatego też przysługuje na nie zażalenie do organu wyższego stopnia. W przypadku jednak ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego strona niezadowolona z orzeczenia wydanego przez te organy w pierwszej instancji może zwrócić się jedynie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa). Wniosek taki rozpatruje ten sam organ, a zatem nie można go zaliczyć wprost do środków odwoławczych, bowiem nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz ponownie powierza ją temu samemu organowi. W przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten powinien jednak rozpatrzyć w innym składzie niż ten, który wydał kwestionowane przez stronę orzeczenie (por. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, [w:] ONSA/WSA 2007/3/61). Z uwagi na treść skargi wskazać również należy na unormowanie zawarte w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego winna wyczerpać środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym. Do środków takich zaliczone zostały m.in. odwołanie, zażalenie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie skargi( art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z tych względów Sąd mógł rozpoznać merytorycznie jedynie skargę na postanowienie SKO z dnia [...]r., które zapadło w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazać wreszcie trzeba, że Sąd w niniejszym postępowaniu był uprawniony do objęcia kontrolą jedynie legalność postanowienia zawieszającego postępowanie odwoławcze toczące się przed SKO w K. Sąd nie był natomiast uprawniony do badania zasadności zarzutów skierowanych przez skarżącą pod adresem decyzji Prezydenta Miasta T. Przechodząc po tych wyjaśnieniach wstępnych do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyliczone wyżej sytuacje stanowią przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy wystąpi jedna z tych przesłanek, organ administracyjny jest zobowiązany zawiesić prowadzone postępowanie. Z drugiej zaś strony niedopuszczalne jest zawieszenie z urzędu prowadzonego postępowania w przypadku, gdy nie zaistniała żadna z wymienionych wyżej przesłanek. W odniesieniu do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który wskazało w podstawie prawnej swojego postanowienia SKO w K. podkreślić należy, że w myśl poglądów utrwalonych w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy to zagadnienie prawne, a nie faktyczne. Przed zawieszeniem postępowania organ winien, więc ustalić czy istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem, które ma być rozstrzygnięte w innym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed innym organem, bądź w postępowaniu toczącym się przed sądem. Zgodzić się należy także, co do zasady z poglądem, że sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 302/09, [w] LEX nr 553025). W przypadku, gdy możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji bez oczekiwania na wynik innego toczącego się postępowania administracyjnego czy sądowego brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia w sprawie zagadnienia prejudycjalnego. Przesłankami zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogą być bowiem względy natury celowościowej, czy związane z ekonomiką postępowania. Zawieszając postępowanie administracyjne w oparciu o tę przesłankę organ nie może też kierować się przewidywaniami co do wyniku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz winien przesądzić, że posiadane materiały dowodowe i obowiązujące prawo nie pozwalają na rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W konsekwencji samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, którą uchylono decyzje organu I instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i pozostający z nim w związku art. 12 § 1 k.p.a. , ale również art. 16 § 1 tej ustawy, Mając na uwadze przeprowadzone rozważania stwierdzić należy, że nie zasługuje na akceptację pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu administracji publicznej wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zagadnienie wstępne uniemożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie sadowoadministracyjne zainicjowane taką skargą. Samo zaskarżenie decyzji administracyjnej nie wstrzymuje bowiem jej wykonania, co wynika z art. 61 p.p.s.a. Ewentualne wyeliminowanie przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Wobec powyższego SKO w K. zastosuje się do wskazanej przez Sąd wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i rozpozna wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające jej postanowienie SKO w K. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono po myśli art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 2 i ust. 3 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). .