IV SA/Gl 575/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]. Prezydent Miasta G. decyzją Nr [...] z dnia [...] przyznał A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną bratem P. F. w okresie od 01 października 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. w kwocie 520 zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powiadomiło A. F. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Zdaniem Kolegium zaszło bowiem prawdopodobieństwo, iż w/wym. decyzja dotknięta jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Prezydent Miasta G. Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rzeczonym przypadku miało miejsce wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną bratem P. F. przyznano pomimo tego, ze jego małżonka miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę poza rodziną. A. F. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że nie można kwestionować decyzji organu I instancji ponieważ o świadczenia pielęgnacyjne ubiegają się osoby pozostające w separacji. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte zostały w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Dalej organ podniósł, że A. F. wnioskiem z dnia 18 września 2012 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem P. F. Organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] przyznał A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem P. F. w okresie od 01 października 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. w kwocie 520 zł. miesięcznie. Kolegium nadmieniło, że stosownie do art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania w/wym. decyzji świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na te lub inną osobę w rodzinie lub poza rodziną; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 16 cyt. ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym rodzina - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Kolegium podniosło, że na mocy wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] M. F. (żonie A. F.) zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. W. na okres od 01 października 2011 r. - bezterminowo. Odnosząc się do powyższego Kolegium stwierdziło, że osoba w rodzinie A. F. tj. żona M. F. miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę poza rodziną (matkę), a więc w tej sytuacji A. F. nie powinno zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym decyzja organu I instancji Nr [...] z dnia [...] przyznająca A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem P. F. została wydana z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. F. Zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej zarzucił – cytat - "nieważność z art. 156 §1 pkt. 2 lub 7 k.p.a., gdyż: 1. uchybienia formalne postanowienia SKO w K. z dnia [...] znak: [...] o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego bez postawienia stronie co najmniej jednego zarzutu wyszczególnionego enumeratywnie w §1 w/w art. 156 k.p.a. co czyni całe postępowanie administracyjne i w/w decyzje SKO w K. nieważnymi z mocy prawa jako postępowanie administracyjne obligatoryjnie bez postawienia zarzutu w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, 2. postępowanie administracyjne z art. 156 k.p.a. to postępowanie nadzwyczajne, którego nie można wszczynać z błahych powodów formalnych, gdy nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z powodu potwierdzonej przez OPS w G. i stwierdzone] przez sąd separacji małżonków, oraz gdy małżonek (także w separacji) posiada niepodważalne prawo do świadczenia rodzinnego (zasiłku dla opiekuna członka własnej rodziny -matki) potwierdzone przez WSA w G. 3. działania te są niezgodne z wykonywaniem władzy publicznej samorządowej (odpowiedzialność deliktowa wg k.c. jednostek samorządu terytorialnego stopnia I i II za szkody wynosząca ok. kilkadziesiąt tysięcy złotych + odszkodowanie) wobec stron -opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych". Skarżący domagał się uchylenia decyzji SKO w K. w całości z powodu braków formalnych znamion postępowania nadzwyczajnego, "stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 §1 pkt. 2 lub 7 k.p.a. "oraz stwierdzenia wydania decyzji z postępowania nadzwyczajnego z naruszeniem prawa i nakazanie SKO w K. umorzenia postępowania administracyjnego nadzwyczajnego na zasadzie art. 105 k.p.a.". W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w postanowieniu o wszczęciu postępowania nie wskazano żadnego zarzutu wyszczególnionego enumeratywnie w § 1 art. 156 k.p.a. co czyni całe postępowanie administracyjne i decyzje SKO w K. nieważnymi z mocy prawa jako postępowanie administracyjne wszczęte formalnie i obligatoryjnie bez postawienia zarzutu w sprawie nieważności decyzji administracyjnej. Dalej skarżący wskazał, że "postępowanie administracyjne z art. 156 k.p.a. to postępowanie nadzwyczajne, którego nie można wszczynać z błahych powodów formalnych, gdy nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z powodu potwierdzonej przez OPS w G. i stwierdzonej przez sąd separacji małżonków, oraz gdy małżonek (także w separacji) posiada niepodważalne prawo do świadczenia rodzinnego (zasiłku dla opiekuna członka własnej rodziny -matki) potwierdzone przez WSA w Gliwicach. Brak takiemu postępowaniu administracyjnemu formalnych znamion postępowania nadzwyczajnego". Nadto skarżący podniósł, iż "działania Koordynatora Referatu Świadczeń Rodzinnych OPS w G. i składów SKO w K. są niezgodne z wykonywaniem władzy publicznej samorządowej (odpowiedzialność deliktowa wg k.c. jednostek samorządu terytorialnego stopnia I i II za szkody wynoszące ok. kilkadziesiąt tysięcy złotych + odszkodowanie) wobec stron -opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych". W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2015 r. skarżący wskazał na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2201/14. W wyroku tym wskazano odnośnie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że faktem jest, że założeniem ustawodawcy było wprowadzenie zasady, iż w rodzinie może być pobierane tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jednakże - w ocenie Sądu - powołany przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy sytuacji, gdy dana osoba wnioskuje o przyznanie świadczenia na osobę wymagającą opieki, na którą ustalone już zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innego członka rodziny, ewentualnie sytuacji gdy wnioskodawca ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innej osoby wymagającej opieki. Innymi słowy jeżeli osoba w rodzinie ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na daną osobą wymagającą opieki, to inny członek rodziny nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą samą osobą. Uprawnionemu do opieki może ponadto przysługiwać jedynie jedno świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od liczby osób, nad którymi sprawuje on opiekę. Skarżący wskazał, że żadna z przedstawionych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 06 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł o rozpoznanie w trybie uproszczonym dodatkowo decyzji administracyjnej SKO w K. z dnia [...] Nr [...] i "następnej niedoręczonej decyzji". Następnie w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2015 r. skarżący domagał się rozpoznania sprawy w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta G. decyzją Nr [...] z dnia [...] przyznał A. F. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną bratem P. F. w okresie od 01 października 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r. w kwocie 520 zł miesięcznie. Jednocześnie, wcześniej, a mianowicie decyzją Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] M. F. (żonie skarżącego) zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. W. na okres od 01 października 2011 r. - bezterminowo. Organ nie zauważył jednakże, że decyzja Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] wygasła z mocy samego prawa w dacie 01 lipca 2013 r. z mocy obowiązującego ówcześnie przepisu art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 07 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Przepis ten stanowił w ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych, a w ust. 3, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1. To, że przepis wspominanego art. 11 w ust. 1 i 3 został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 i utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. nie spowodowało reanimacji (powrotu do obrotu prawnego) decyzji Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] W opinii Sądu, w sytuacji, kiedy organ wszczął postępowanie w sprawie, a następnie okaże się, że jego prowadzenie nie jest możliwe, wobec niedopuszczalności przedmiotowej lub podmiotowej, powinien umorzyć postępowanie w trybie art. 105 k.p.a. Jak już wyżej wspominano, w myśl przepisu art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, w przypadkach enumeratywnie tam wymienionych. Przeto też, postępowanie nieważnościowe może dotyczyć decyzji. W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego – decyzji , w szczególnych przypadkach postanowień - będącego w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego lub została z niego wyeliminowana, obliguje organ do podjęcia postanowieni o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast, w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, wygaszenie decyzji z mocy samego prawa stanowi o tym, że przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym, zostaje z niego wyeliminowana. Stąd też, Sąd stwierdza - nie można prowadzić postępowania nieważnościowego wobec decyzji nie pozostającej w obrocie prawnym – rzeczą wtórną zaś jest to, czy decyzja ta została uchylona, czy też wygasła. Skoro decyzja nie istnieje na skutek jej wygaśnięcia, to brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka nie funkcjonuje już w obrocie prawnym i nie kształtuje praw i obowiązków strony. Wygaśnięcie z mocy prawa decyzji powoduje brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania. Bezsporne jest, to, że z mocy prawa nastąpiło wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. Uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego, przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności, spowodowało, że uprawniony organ nie mógł decydować o prawnym losie decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Byt prawny takiej decyzji został w sposób jednoznaczny rozstrzygnięty przez przepisy prawa skutkujące jej wygasnięcie, w tym przypadku wygaśnięcie z mocy prawa z dniem 01 lipca 2013 r. Nie można zatem stwierdzić nieważności decyzji, czyli wyeliminować jej w nadzwyczajnym trybie z obrotu prawnego, skoro wygasła ona z mocy samego prawa, i z tego obrotu zostały usunięta. Oczywiście odrębna sprawą pozostaje ewentualna kwestia zwrotu tzw. "nienależnych świadczeń rodzinnych", co nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, a co za tym idzie brak jest tu podstaw do wypowiadania się rzeczonym zakresie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i akt ją poprzedzający na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.