IV SA/Gl 598/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta C., na mocy m.in. art.3 art.4, art.5, art.6 ust.1, art.8, art.20 ust. 3, art.25 ust.1, art.26 ust.6, art.30, art.32 i art.47 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), odmówił przyznania E. J. zasiłku rodzinnego na dziecko P. J. (nie orzekając – mimo złożenia wniosku – o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego). W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, iż dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosi [...]zł i przekracza określone na kwotę 504 zł kryterium dochodowe warunkujące możliwość uzyskania przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji E. J. wniosła o jej zmianę i uwzględnienie żądania. Wywiodła, iż ustalenie organu pierwszej instancji dotyczące dochodu jej rodziny było błędne, bowiem objęło również jednorazową premię uzyskaną przez męża, co w jej ocenie nie powinno mieć miejsca. Jej zdaniem przy prawidłowym wyliczeniu do przekroczenia kryterium nie doszłoby. Przeto pozbawienie prawa do świadczenia uznała za nietrafne. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że w roku 2004 dochód rodziny odwołującej się wynosił [...] zł, stąd dochód miesięczny stanowiła kwota [...] zł, zaś po doliczeniu nagrody uzyskanej przez męża kwota [...]zł. Miesięczny dochód na osobę w rodzinie obliczył ten organ na kwotę [...]zł. A skoro przekraczał on kryterium dochodowe, czyli 504 zł, żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Dlatego też odwołanie nie mogło odnieść skutku. Ustalenie wysokości dochodu organ oparł na zaświadczeniu o dochodach za rok 2004 i zaświadczeniu o zarobkach męża odwołującej się w okresie pierwszych trzech miesięcy 2005 r., obejmujących m.in. jednorazową nagrodę uznaniową w kwocie [...]zł. Doliczenie jej uznał za zgodne z przepisami, przy czym podkreślił, że z uwagi na jej charakter nie mogła ona zostać potraktowana jako utracony dochód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, przytaczając okoliczności faktyczne i prawne zaprezentowane w odwołaniu. W szczególności, kwestionując sposób ustalenia dochodu rodziny podała, że jednorazowa premia została wliczona do dochodu miesięcznego rodziny, co skutkowało fikcją uznania jej za stały miesięczny dochód, bowiem pomnożono ją przez 12. Właściwe wyliczenie dochodu pozwoliłoby, jej zdaniem, na przyznanie przedmiotowego świadczenia. Dlatego rozstrzygnięcie to uważała za wadliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, iż uchybia ona przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, które to uchybienie rzutować także może na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego w sprawie. Rozstrzygnięcie to uchyla się spod kontroli legalności, albowiem kluczowe zagadnienie, jakim jest wielkość dochodu rodziny skarżącej, nie zostało dokładnie wyjaśnione, a przede wszystkim przedstawione w uzasadnieniu. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało stosowne kwoty, lecz nie zaprezentowało dokonanych operacji matematycznych, stąd niepodobna ocenić czy prawidłowy jest wniosek o przekroczeniu kryterium dochodowego warunkującego przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wydaje się, że organ ten nie dokonał samodzielnych ustaleń w tej materii, posiłkując się jeszcze bardziej lakoniczną zresztą decyzją zapadłą przed organem pierwszej instancji. Tymczasem zebrany w sprawie materiał nie jest jednoznaczny i wymaga szczegółowej oceny i obliczeń. W tym stanie rzeczy nie do odparcia jest podstawowy zarzut skarżącej, iż uzyskana przez jej męża jednorazowa premia została potraktowana jako stały miesięczny dochód. Wydaje się przy tym, iż istotnie organy orzekające zaliczyły ten składnik wynagrodzenia na poczet miesięcznego dochodu rodziny, podczas gdy nie miały ku temu podstaw. Ten element należało bowiem zaliczyć do tego dochodu w wysokości 1/12 części, gdyż prawidłowym było uwzględnienie go w rocznym dochodzie. Co prawda rocznym dochodem istotnie w sprawie należało objąć rok 2004 (p. art.3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a uzyskany w roku 2005 dodatkowy składnik wynagrodzenia zaliczyć do tego dochodu na zasadzie art.5 ust.4a przywołanej ustawy, lecz nie w wyniku takiej operacji, jak uczyniły to organy wypowiadające się w sprawie. Przepis art.5 ust.4a, nakazując zaliczyć do dochodu rodziny również dochód, o którym mowa w art.3 pkt 24, nie precyzuje sposobu dokonania tego. Stąd literalne odczytanie obu przepisów może prowadzić do konkluzji o konieczności wliczenia całego dochodu. Byłoby to wszak błędne, bowiem w przepisie art.5 ust.4a chodzi w zasadzie o dochody uzyskiwane permanentnie i periodycznie. W takiej sytuacji niepodobna zaliczyć do miesięcznego dochodu rodziny w rozumieniu art.3 ust.2 dochodów opisanych w art.5 ust.4a w całości (za okres dłuższy lub krótszy od roku), gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą ustalania dochodu rodziny jako przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym. Zatem jednorazowe świadczenie nie może być traktowane odmiennie od dochodu stałego. Nie ma więc powodów dla zaliczenia okazjonalnej premii uznaniowej do miesięcznego dochodu w całości, natomiast należy rozliczyć ją w cyklu rocznym w taki sposób, aby uzyskać przeciętny miesięczny dochód za rok kalendarzowy. Tylko taka operacja pozwoli na ujednolicenie kryteriów odnoszących się do poszczególnych składników wynagrodzenia za pracę i temu podobnych jako elementów dochodu rodziny. W dalszej kolejności należało zwrócić uwagę na brak uwzględnienia utraty dochodu przez skarżącą w wyniku uzyskania prawa do urlopu wychowawczego (art.3 pkt 22 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Co prawda, po myśli art.5 ust.4 tej ustawy następuje to na wniosek strony, lecz o tym wymogu należało skarżącą pouczyć. Utrata dochodu ma wpływ na wysokość dochodu rodziny (p. art.5 ust.4), stąd nie sposób jej pominąć w okolicznościach sprawy. Na koniec z urzędu przyszło też dostrzec brak rozstrzygnięcia żądania skarżącej o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Co prawda prawo do niego jest pochodną prawa do zasiłku rodzinnego, stąd jeśli go nie przyznano, oczywistym jest, że strona nie ma prawa do owego dodatku, lecz nic nie upoważniało organów do pominięcia rozstrzygnięcia w tej materii. Tymczasem organy wyraźnie ograniczyły się w zapadłych decyzjach do kwestii zasiłku. Te wszystkie okoliczności sprawiły, iż Sąd nabrał przekonania o przedwczesności zaskarżonej decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ, kierując się naprowadzonymi powyżej wywodami, ustali wysokość dochodu rodziny skarżącej, mając na uwadze zarówno osiągnięte dochody, jak i ich utratę, i w zależności od wyniku tych ustaleń wyda właściwej treści rozstrzygnięcie o całości żądania. Orzekając o utraconym dochodzie, jeśli zajdzie potrzeba zastosowania § 17 ust.2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), będzie miał na uwadze, że w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r., jego regulacja jest sprzeczna z delegacją ustawową. Mianowicie art.23 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważnił właściwego ministra do m.in. określenia sposobu i trybu ustalania dochodu uprawniającego do ich uzyskania. Wykroczenie poza te ramy i modyfikacja ustawowych pojęć utraty dochodu i jego uzyskania, jest więc niedopuszczalne. Zatem ograniczenie zawarte w cytowanym przepisie rozporządzenia wykonawczego, jako sprzeczne z ustawą, przy braku delegacji do jego wprowadzenia, jest bezskuteczne. Sądy administracyjne stojące na straży legalności wykonywania administracji publicznej, jako uprawnione m.in. do oceny zgodności z prawem aktów rangi podustawowej, nie mogą przejść nad takimi wadliwościami legislacyjnymi do porządku. Takie też stanowisko w tej materii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach wyroków z dnia 22 stycznia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1019/05) i z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt IV SA/Gl 17/06). Co mając na względzie, na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrzeczenie w trybie art.152 tej ustawy pominięto z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. ----------------------- 3