IV SA/Gl 599/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzjami opisanymi numerami [...] i [...], zawartymi w zbiorczym nakazie Nr [...] z dnia [...], Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., po przeprowadzeniu kontroli w Spółce A nakazał pracodawcy założyć rejestr prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania pracownika w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym a także założyć rejestr pracowników narażonych na działanie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowił art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy ( Dz. U. Nr 124 poz. 1362 z 2001 r. z poźn. zm.), art. 207 § 2 i art. 222 § 2 kodeksu pracy oraz § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy ( Dz. U. Nr 280 poz. 2771 ). Od wskazanych decyzji pracodawca złożył odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. W odwołaniu zarzucono organowi błąd w ustaleniach faktycznych i obrazę przepisów prawa materialnego. Odwołujący podniósł, iż wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy określa objętość procentową w preparacie, tymczasem w zakładzie nie stosuje się czynników wymienionych w rozporządzeniu do procesu produkcji a jedynie powstają one podczas termicznej utylizacji odpadów. Nie ma zatem możliwości określenia zawartości procentowej w odpadach jako substancji niejednorodnej. Odwołujący podniósł także, że w środowisku pracy występują wyłącznie śladowe ilości substancji takich jak [...], a ze względu na brak jednoznacznej definicji klasyfikacji stanowisk narażonych na substancje rakotwórcze przy jednoczesnym zdefiniowaniu tzw. [...] i określenie ich dla substancji takich jak w zakładzie pracy przyjęto zasadę, iż pracownicy uznawani są za narażonych na działanie tych substancji w przypadku, kiedy pomiary wykażą stężenie substancji powyżej [...]. Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę A odwołania, utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Organ odwoławczy wskazał, iż pracodawca na mocy art. 222 § 2 kodeksu pracy zobowiązany jest rejestrować prace w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami i procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym oraz rejestrować pracowników zatrudnionych przy tych pracach, a w wyniku kontroli przeprowadzonej u odwołującego stwierdzono, że w procesie technologicznym związanym z utylizacją odpadów uwalniają się substancje o działaniu rakotwórczym. Powołując się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy ( Dz. U. Nr 280 poz. 2771 ) organ wskazał, że przepisy rozporządzenia określające postępowanie w związku z występowaniem substancji, preparatów i czynników o działaniu rakotwórczym i mutagennym mają zastosowanie do procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym i mutagennym, w których dochodzi do ich uwalniania. Zdaniem organu odwoławczego argumentacja pracodawcy, podniesiona w odwołaniu a mająca na celu wykazanie, iż w zakładzie nie stosuje się substancji rakotwórczych w procesie produkcji, lecz powstają one podczas termicznej utylizacji odpadów, w związku z czym nie ma możliwości określenia zawartości procentowej substancji rakotwórczych w odpadach, nie zasługuje na uwzględnienie. Z przedstawionych w czasie kontroli pomiarów stężeń czynników chemicznych występujących na stanowiskach pracy wynikało, że na stanowisku [...] występuje stężenie [...] w wysokości [...], na stanowisku [...] - [...], [...] - [...],[...] - [...] a zastępcy [...] - [...]. Ponadto na stanowiskach pracy odnotowano występowanie [...]. Przedstawione pomiary świadczą zatem, iż stężenia występujące na stanowiskach pracy są mierzalne. Nie ma natomiast znaczenia dla oceny sprawy, iż odnotowane stężenia wskazanych czynników chemicznych nie przekraczają wartości [...]. Korzystając z definicji pojęcia narażenia określonej w normie [...], z której wynikać ma, iż jest to ekspozycja, podleganie oddziaływaniu czynników niebezpiecznych, szkodliwych lub uciążliwych związanych z wykonywaniem pracy, organ podniósł, iż każdy pracownik może być narażony na występowanie czynników chemicznych, jeżeli takie występują w procesie technologicznym w mniejszym lub większym stopniu. Przy kwalifikacji zagrożenia nie ocenia się czy wartości [...] są przekroczone. W procesie technologicznym, w wyniku którego uwalniają się czynniki chemiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym brak jest określenia stężenia granicznego, a jedynie w przypadku określania stężenia substancji w preparacie ustawodawca określił stężenie graniczne pozwalające na zakwalifikowanie danego preparatu jako rakotwórczego lub mutagennego. Mimo jednak braku określenia stężenia granicznego w procesie technologicznym trzeba przyjąć, iż pracownicy podlegają oddziaływaniu czynników niebezpiecznych, bez względu na stężenie substancji uwalniających się w procesie technologicznym a w konsekwencji pracownicy ci są narażeni na oddziaływanie tych czynników. Pracodawca jest przeto zobowiązany do prowadzenia rejestru takich prac oraz rejestrów pracowników narażonych na ich działanie. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Okręgowego Inspektora pracy Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonych decyzji, polegający na nieuzasadnionym założeniu kontaktu pracowników z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Skarżąca wskazała, iż nałożony na nią obowiązek konieczny byłby w sytuacji, gdyby jej pracownicy mieli kontakt z substancjami, preparatami i czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. W zakładzie jednakże nie dochodzi do takiego kontaktu pracowników z substancjami rakotwórczymi, podobnie jak nie występuje narażenie pracowników na działanie substancji, preparatów i czynników i procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Substancje rakotwórcze i podobne stanowiące przedmiot rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy uwalniają się w trakcie procesu spalania i w tym samym procesie są likwidowane. Bezpodstawne zatem w opinii skarżącej było założenie organu, iż dochodzi do kontaktu z substancjami wskazanymi w cyt. rozporządzeniu lub dochodzi do narażenia pracowników na działanie tych substancji. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie a odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej powołał się powtórnie na wynik przeprowadzonych w zakładzie skarżącego pomiarów czynników chemicznych występujących w środowisku pracy. Zdaniem organu istotnie w procesie spalania likwidowane są odpady stałe, natomiast pochodną procesu spalania tych odpadów jest wytwarzanie się różnego rodzaju dymów, gazów i substancji chemicznych, które mogą występować w środowisku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę w tym zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż w związku z szeregiem dostrzeżonych w toku kontroli sądowej uchybień procesowych skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchybienia te bowiem zdaniem Sądu mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy podnieść, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwienia spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106 ). W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów ( por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt Sa/Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz. Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983 ). Trzeba również zauważyć, iż obowiązek organów administracji wynikający z treści art. 107 § 3 k.p.a. ma istotne znaczenie dla możliwości kontroli legalności decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do dokonywania samodzielnych ustaleń w sprawie i rozstrzygać mogą wyłącznie w oparciu o ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego. Rolą organu administracji jest zatem nie tylko wskazać w oparciu o jakie fakty dokonano ustaleń w sprawie ale także jego obowiązkiem jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził do zastosowania w ustalonym stanie faktycznym danej normy prawa materialnego. Trudno jest uznać, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji a także decyzji utrzymanej nią w mocy wypełniało wykazane wyżej wymogi. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowiących przedmiot skargi stanowił art. 207 § 2 i art. 222 § 2 kodeksu pracy oraz § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy ( Dz. U. Nr 280 poz. 2771 ). Jak wynika z treści wskazanego jako podstawa prawna decyzji art. 222 § 2 kodeksu pracy pracodawca ma obowiązek rejestrować wszystkie rodzaje prac w kontakcie z substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, określonymi w wykazie, a także prowadzić rejestr pracowników zatrudnionych przy tych pracach. Na mocy delegacji zawartej w art. 222 § 3 kodeksu pracy Minister Zdrowia wydał rozporządzenie, w którym określił w załączniku nr 1 cztery wykazy - wykaz substancji i preparatów, wykaz czynników fizycznych, wykaz czynników biologicznych i wykaz procesów technologicznych, w których dochodzi do uwalniania substancji, preparatów lub czynników rakotwórczych lub mutagennych. Konkludując, należy uznać, iż obowiązek pracodawcy, o którym mowa w treści art. 222 § 2 kodeksu pracy powstaje w chwili, gdy prowadzi prace pozostające w kontakcie wyłącznie z tymi substancjami, preparatami, czynnikami lub procesami technologicznymi, o których mowa we wskazanych wykazach. W wykazie nr 1 do przywoływanego rozporządzenia Minister Zdrowia wskazał nazwę substancji rakotwórczych lub mutagennych określając jej kategorię rakotwórczości lub mutagenności i jednocześnie określił, jakie jej stężenie w preparacie musi zaistnieć, by preparat ten został uznany za rakotwórczy lub mutagenny. Natomiast w wykazie procesów technologicznych, w których dochodzi do uwalniania substancji, preparatów lub czynników rakotwórczych lub mutagennych wskazał : 1. produkcję auraminy; 2. procesy technologiczne związane z narażeniem na działanie wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, obecnych w sadzy węglowej, smołach węglowych i pakach węglowych; 3. procesy technologiczne związane z narażeniem na działanie pyłów, dymów i aerozoli tworzących się podczas rafinacji niklu i jego związków; 4. produkcję alkoholu izopropylenowego metodą mocnych kwasów; 5. prace związane z narażeniem na pył drewna twardego ( dąb i buk ). Nakładając na skarżącą obowiązek prowadzenia rejestrów prac, których wykonywanie powoduje konieczność pozostawania w kontakcie z substancjami, czynnikami, preparatami i procesami technologicznymi wymienionymi w wykazach stanowiących załącznik do cytowanego rozporządzenia Ministra Zdrowia organ powoływał się zarówno na fakt występującego w środowisku pracy stężenia benzenu jak i na substancje uwalniające się w czasie prowadzonych procesów technologicznych. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ starał się wykazać, iż sam fakt pozostawania w kontakcie z procesami technologicznymi o działaniu rakotwórczym powoduje dla pracowników skarżącego narażenie zawodowe, a w konsekwencji konieczność prowadzenia rejestru tych pracowników. Powyższe rozumowanie nie pozwala w istocie na odczytanie, jakie zdarzenia stanowią podstawę nałożonego na skarżącą obowiązku. Jeśli bowiem jest to kontakt pracownika z procesem technologicznym o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, to brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do treści wykazu nr 4 zawierającego zestawienie takich procesów nie pozwala na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast obowiązek skarżącej wynikać miałby z faktu występowania w środowisku pracy substancji rakotwórczych wymienionych w wykazie nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia, to zbędnym było wykazywanie ich stężenia. Sam fakt bowiem kontaktu pracownika z substancjami wymienionymi w tym wykazie powoduje obowiązek prowadzenia rejestru prac, o którym mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Dopiero przy ocenie kontaktu pracownika z preparatami zawierającymi substancje rakotwórcze lub mutagenne istotne jest stężenie substancji w preparacie, gdyż jeżeli substancja rakotwórcza lub mutagenna występuje w preparacie w stężeniu równym lub większym od podanego stężenia granicznego, preparat klasyfikuje się odpowiednio jako rakotwórczy lub mutagenny. Brak w aktach sprawy pomiarów, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę słuszności stanowiska organu co do ewentualnej możliwości oparcia obowiązku nałożonego na skarżącą na fakcie wykonywania przez nią prac pozostających w kontakcie z substancjami rakotwórczymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się również, iż pracownik może być narażony na występowanie czynników chemicznych, co stanowi narażenie zawodowe. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, iż załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia zawiera również wykaz czynników fizycznych i biologicznych, co do których organ nie wypowiedział się. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w treści art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie obowiązującego prawa, a zatem podstawą praw i obowiązków strony, określonych decyzją administracyjną mogą być wyłącznie obowiązujące przepisy prawa. Nałożenie zatem na stronę obowiązków, które nie wynikają jednoznacznie z przepisów prawa materialnego stanowi istotne naruszenie przywołanej zasady. Z tych wiec względów zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rolą Okręgowego Inspektora Pracy będzie dokonanie faktycznych ustaleń co do sytuacji występującej w zakładzie pracy skarżącej a następnie dokonanie prawidłowej subsumcji tych faktów do przepisu prawa materialnego. Zaskarżona decyzja nie pozwala bowiem na odczytanie, jakie zdarzenia faktyczne wywołać miały obowiązek skarżącej opisany w treści § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy w zw. z art. 222 § 2 kodeksu pracy. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 P.p.s.a. su.