IV SA/Gl 602/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi M. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta O. przyznał M.C. prawo do zaliczki alimentacyjnej na dzieci: M.C. i M.C., w okresie od [...] do [...], w kwocie po [...] zł miesięcznie na każde z nich. W odwołaniu od tej decyzji M.C. zażądała jej zmiany i przyznania spornego świadczenia za okres od 1 września 2006 r., podnosząc, że wyrok orzekający rozwód pomiędzy nią a byłym małżonkiem został wydany w dniu [...]. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję nr [...], którą uchyliło przywołane wyżej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości zaliczki alimentacyjnej i przyznało M.C. prawo do tego świadczenia w wysokości po [...] zł na dzieci: M.C. i M.C., zaś w pozostałym zakresie utrzymało ten akt w mocy. W motywach omawianej decyzji z dnia [...] wskazano, że dochód rodziny wnioskującej przekraczał 50% kwoty kryterium określonego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o zaliczce (...), a tym samym, w świetle art. 8 ust. 2 tej regulacji, przysługująca jej zaliczka alimentacyjna powinna wynosić nie [...] zł a [...] zł. Równocześnie Kolegium powołało się na art. 139 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może rozstrzygnąć na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Następnie, to jest postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] i w wyniku tego postępowania, w dniu [...] wydało decyzję nr [...], mocą której orzekło o stwierdzeniu nieważności tego aktu podnosząc, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśliło bowiem, iż w sentencji rzeczonej decyzji z dnia [...] nie wskazano, na jaki okres zaliczka alimentacyjna została przyznana, a nadto nieprawidłowo określono, że świadczenie to przyznaje się na M.C., podczas gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że imię tego dziecka to w rzeczywistości M.. W tym samym dniu, to jest [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało kolejną decyzję nr [...], którą uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zaliczki alimentacyjnej i przyznało M.C. prawo do zaliczki alimentacyjnej na M.C. i M.C. w okresie od [...] do [...], w wysokości po [...] zł na każde z wymienionych dzieci, zaś w pozostałym zakresie utrzymało tą decyzję w mocy. W motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium ponownie zaakcentowało, że przysługująca stronie zaliczka alimentacyjna powinna wynosić nie [...] zł a [...] zł, jako że dochód jej rodziny był wyższy od 50% kwoty kryterium określonego w art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce (...). Równocześnie powołało się na art. 10 ust. 1 tej ustawy wywodząc, że skoro strona złożyła wniosek o przyznanie spornego świadczenia wraz z wymaganą dokumentacją w grudniu 2006 r., to mogło jej ono zostać przyznane dopiero począwszy od tego miesiąca. W dniu [...] M.C. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] powołując jako podstawę swojego żądania art. 145 §1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliła bowiem, że w sprawie wyszły na jaw nowe istotne okoliczności, a mianowicie wspomniany wyżej organ w dniu [...] wydał decyzję, z której wynika, że jego dotychczasowe stanowisko co do interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce (...) było błędne. Zgodnie natomiast z prawidłową wykładnią tego uregulowania, powinna nabyć prawo do zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł, która przysługuje wtedy, gdy kryterium wynikające z art. 8 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy jest zachowane nie przez dochód rodziny, lecz przez dochód na osobę w rodzinie. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...], nr [...]. Kolegium podkreśliło, że decyzja administracyjna ma charakter trwały i dlatego jej weryfikacja jest możliwa tylko w wyraźnie przewidzianych w ustawie przypadkach. Jedną z form takiej weryfikacji jest wznowienie postępowania, które może nastąpić w sytuacji, gdy zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 145 §1 i art. 145a §1 K.p.a. W szczególności, ostatni z przywołanych wyżej przepisów stanowi, że można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Unormowanie to koresponduje z art. 190 ust. 4 ustawy zasadniczej, po myśli którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową, lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zdaniem Kolegium okoliczność taka nie miała jednak w niniejszym przypadku miejsca. Trybunał Konstytucyjny nie orzekł bowiem o niezgodności przepisów stanowiących podstawę wydanej wobec strony decyzji z Konstytucją, a jedynie wydał postanowienie z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt P 25/07, w którym wypowiedział się co do wykładni tych uregulowań. Skutki wspomnianego orzeczenia nie mają przy tym istotnego znaczenia dla niniejszego postępowania, gdyż nie stanowi ono nowej okoliczności faktycznej ani nowego dowodu, nieznanego organowi, który wydał decyzję. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.C. oświadczyła, że nie zgadza się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. Strona podkreśliła, że żądając wznowienia postępowania nie powoływała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, lecz na fakt, iż wspomniany wyżej organ administracyjny wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o przyznaniu jej zaliczki alimentacyjnej za okres od [...] do [...], w treści której przyznał, że stosowana przezeń dotychczas interpretacja art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce (...) była błędna oraz wyraził stanowisko, iż dla zachowania kryterium, o którym mowa w tym przepisie ma znaczenie nie dochód rodziny, lecz dochód na osobę w rodzinie. W tym stanie rzeczy M.C. podniosła, że skoro decyzje administracyjne w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej, wydane wobec niej w roku 2007 były "oparte na błędzie", to okoliczność ta uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 151 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ administracyjny powtórzył argumentację, na którą powołał się w kwestionowanym przez stronę rozstrzygnięciu ponownie podnosząc, że Trybunał Konstytucyjny nie uznał mających zastosowanie w sprawie przepisów za niezgodne z Konstytucją, a jedynie wydał postanowienie z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt P 25/07, w którym wypowiedział się co do interpretacji tych unormowań, zgodnie z którą przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości należy brać pod uwagę wysokość dochodu na osobę w rodzinie. Nadto Kolegium powtórnie wskazało, że fakt wydania tego orzeczenia nie stanowi nowej okoliczności w sprawie ani nowego dowodu istniejącego w chwili wydania decyzji, a nie znanego organowi administracyjnemu. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ administracyjny wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie trzydziestodniowego terminu określonego w art. 148 §1 K.p.a.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.C. domagała się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] żądając wznowienia postępowania i zmiany decyzji tego organu z dnia [...] oraz przyznania zaliczek alimentacyjnych za objęty nią okres, w kwocie po [...] zł miesięcznie. Skarżąca ponownie wskazała, że w decyzji dotyczącej wcześniejszego okresu Kolegium orzekło, iż nie spełnia ona wymogów warunkujących nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej w zwiększonym rozmiarze wynoszącym [...] zł. Następnie jednak zmieniło swoje stanowisko, uchyliło tę decyzję w trybie autokontroli i przyznało jej sporne świadczenie w takiej wysokości. Zważywszy powyższe strona zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie, wywodząc, że jest ono krzywdzące i stanowi przejaw formalizmu oraz dyskryminacji. W tym miejscu M.C. dodała, że orzekające w sprawie organy naruszyły w toku postępowania zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę informowania stron, sformułowane odpowiednio w art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie podjęły żadnych czynności dowodowych ani nawet nie wezwały jej do sprecyzowania wniosku celem ustalenia jego rzeczywistego charakteru. Tymczasem, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, wniosek ten powinien zostać zakwalifikowany jako złożony w trybie art. 155 K.p.a., który daje możliwość usunięcia decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze względu na słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu swej decyzji. Nadto, ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą dodało, że organy administracji publicznej nie mogą działać wbrew przepisom prawa stosując jedynie - jak sugeruje wyżej wymieniona - kryterium sprawiedliwości społecznej. Podkreśliło także, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło po uwzględnieniu wyjaśnień strony zawartych w jej pismach procesowych dotyczących zarówno wznowienia postępowania jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na fakt, iż M.C. osiągnęła pełnoletniość, na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] Sąd postanowił wezwać M.C. do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie pełnomocnictwa córki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Następnie, to jest po wykonaniu przez M.C. wspomnianego wezwania, jako stronę skarżąca oznaczono poza nią także M.C. (występującą przez pełnomocnika – M.C.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Zaskarżoną decyzją odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], mocą której organ ten uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie o przyznaniu stronie zaliczek alimentacyjnych na dzieci za okres od [...] do [...], w kwocie po [...] zł na każde z nich, i przyznał jej to świadczenie w wysokości [...] zł. Wyraźny wniosek w tym zakresie M.C. zawarła w piśmie procesowym datowanym na [...]. Nie jest zatem trafny podnoszony przez nią zarzut, jakoby organ odwoławczy nieprawidłowo zakwalifikował to żądanie, zamiast potraktować je jako wniosek złożony w trybie art. 155 K.p.a. Skoro bowiem w treści przywołanego pisma wyżej wymieniona podała w sposób nie budzący wątpliwości, że "wnosi o wznowienie postępowania" powołując jako podstawę prawną art. 145 §1 pkt 5 tego Kodeksu, to brak było podstaw, aby pismo to uznać za wniosek innego rodzaju, czy też aby wzywać ją o doprecyzowanie jego charakteru, który określiła wszak jednoznacznie. Słusznie przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnęło o odmowie uwzględnienia wspomnianego wniosku. Należy bowiem podkreślić, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok instytucji wskazanych w art. 156 K.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji) oraz w art. art. 154 i 155 tego Kodeksu (uchylenie bądź zmiana decyzji) jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej i ma ono charakter wyjątkowy wobec zasady trwałości takich decyzji, sformułowanej w art. 16 §1 tego Kodeksu. Wznowienie postępowania może zatem nastąpić wyłącznie w przypadkach wyraźnie określonych w ustawie, a mianowicie jedynie wówczas, gdy zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 §1 i 145a §1 K.p.a. W niniejszej sprawie, żadna z sytuacji opisanych w tych unormowaniach nie miała jednak miejsca. Skarżąca wywodziła, że wznowienie postępowania powinno nastąpić w związku z przyjęciem przez organ odwoławczy odmiennej niż dotychczas wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zmiana stanowiska Kolegium co do interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce (...), znajdująca wyraz w innych decyzjach wydanych przez ten organ stanowiła bowiem, jej zdaniem okoliczność, o której mowa w art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Sądu, powyższe twierdzenie nie zasługuje na aprobatę. Przywołany przepis stanowi, że postępowanie wznawia się, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję tą wydał. Tymczasem, skoro jest bezspornym, że Kolegium zaczęło stosować nową wykładnię w okresie po wydaniu decyzji z dnia [...] (strona powoływała się na nowe stanowisko tego organu wyrażone w decyzji wydanej przezeń w dniu [...]), to nie można mówić, że okoliczność ta (czyli zmiana stanowiska) istniała już w chwili wydania wspomnianego aktu. Równocześnie nie budzi wątpliwości, że przyjęcie przez organy administracyjne innej niż dotychczasowa wykładni obowiązujących przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie stanowi samo w sobie ani okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., ani też dowodu uzasadniającego wznowienie postępowania (utrwalone stanowisko judykatury - vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 29/97, publ.: LEX nr 34920, z dnia 13 lipca 1994 r., sygn. akt III SA 1800/93, publ. : ONSA 3/1995, poz. 114 i z dnia 7 września 1982 r., sygn. akt SA/Kr 588/82, publ.: ONSA 2/1982, poz. 83). Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w sprawie nie wystąpiły również przesłanki wymienione w art. 145 §1 pkt 7 ani w art. 145a §1 K.p.a., z których pierwszy dopuszcza wznowienie postępowania, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, z kolei drugi, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jakkolwiek bowiem tutejszy Sąd skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne o zgodność art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce (...) z art. 2, art. 32 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak nie tylko nie doszło do stwierdzenia takiej niezgodności lecz, co więcej - kwestia poruszona w przywołanym pytaniu prawnym nie została w ogóle merytorycznie rozstrzygnięta, gdyż Trybunał Konstytucyjny, mocą postanowienia z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt P 25/07 orzekł o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy stwierdzić, że okoliczności sprawy nie uzasadniały uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Abstrahując jednak od powyższego trzeba wyjaśnić, że prawidłowa wykładnia art. 8 ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o zaliczce (...), zgodnie z którą nabycie prawa do spornego świadczenia w podwyższonej wysokości uzależnione jest od zachowania ustalonego na podstawie tych unormowań kryterium dochodowego nie przez dochód rodziny, lecz przez dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, ukształtowana została w orzecznictwie sądów administracyjnych a następnie przyjęta przez organy administracyjne orzekające o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. W tym stanie rzeczy uprawnione wydaje się zawarte w skardze stanowisko, że za zmianą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] może przemawiać słuszny interes strony. Jeżeli zatem skarżące tak uważają, przysługuje im prawo do zgłoszenia wniosku o zmianę wspomnianego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a., który to wniosek mogą w każdym czasie złożyć do tego organu. Nie zmienia to jednak faktu, że żądania uruchomienia omawianego trybu w żadnym razie nie można było wywodzić z pisma M.C. z dnia [...], w którym - co warto raz jeszcze podkreślić - wskazała ona wyraźnie, iż wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 K.p.a. Tymczasem w sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji, o której mowa w tym przepisie. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.